La declaración de procedencia –denominada desafuero– es el procedimiento constitucional para determinar si se procede penalmente contra servidores públicos que gozan de fuero, sin prejuzgar sobre los fundamentos de la imputación.
El 26 de febrero de 2021, la Fiscalía General denunció ante la Cámara de Diputados al gobernador de Tamaulipas, García Cabeza de Vaca, por diversos delitos, a fin de iniciar el procedimiento de declaración de procedencia en su contra.
El 30 de abril de 2021 se llevó a cabo la sesión pública del Pleno de la Cámara de Diputados, erigida en Jurado de Procedencia, en la cual se votó, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, a favor de la declaración de procedencia.
Desde antes de la citada resolución de la Cámara de Diputados, el Congreso local de Tamaulipas y la mayoría de quienes integran la Cámara de Diputados han sostenido posturas contradictorias sobre los efectos de la declaratoria. Esas posturas han escalado al ámbito académico y jurisdiccional.
La contradicción interpretativa tiene sustento en la indeterminación del quinto párrafo del artículo 111, constitucional, el cual establece que el efecto de la declaración de procedencia que emita la Cámara de Diputados contra servidores públicos locales es para “que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”, sin que el texto establezca cómo deben proceder las legislaturas locales.
La primera interpretación consiste en que los congresos locales deben pronunciarse sobre la declaración de procedencia, y que en ellos reside la determinación final sobre la misma. Esta postura se basa en lo previsto en el dictamen de la cámara de origen del procedimiento que derivó en la reforma constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982; en este se dice lo siguiente:
“En los términos de la modificación relativa se pretende evitar la impunidad de las autoridades locales por la comisión de delitos federales; pero, en lo que a ellas corresponde, con el más absoluto respeto al pacto federal, la declaratoria de procedencia que emitiere la Cámara de Diputados, no removería el obstáculo procesal, sino dejaría a las legislaturas locales la determinación correspondiente.”
A lo anterior se le suma el artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el cual señala que la declaración de procedencia dictada por la Cámara de Diputados se remitirá a la legislatura local respectiva “para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público Federal o del Órgano Jurisdiccional respectivo.” Este precepto legal no abona a la resolución del conflicto interpretativo ni puede considerarse como un parámetro de interpretación constitucional.
La segunda de las posturas atiende a los principios que rigen al sistema federal mexicano, al carácter de definitivas e inatacables de las resoluciones de las cámaras del Congreso de la Unión y a la interpretación restrictiva de las inmunidades.
Contrario a lo señalado en el dictamen del Senado, la falta de definitividad de la resolución de la Cámara de Diputados es un atentado a la distribución de competencias del sistema federal mexicano. Los ámbitos federal y local deben tener competencias efectivas. La Cámara de Diputados no requiere de la validación de las legislaturas locales para que se perfeccionen sus determinaciones. Conforme al principio de economía procesal, no tendría sentido la participación de la Cámara de Diputados si la decisión definitiva corresponde al ámbito local. En un ejemplo simple: de qué sirve pedirle permiso al papá si la última palabra la tiene la mamá; en ese caso, es mejor preguntarle a quien tiene la decisión definitiva y no desgastarse con quien no tiene esa facultad.
La Cámara de Diputados tiene la facultad expresa de “proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas”. Su facultad debe ser efectiva y definitiva, de lo contrario no tendría caso ese procedimiento en el ámbito federal en contra de servidores públicos locales. Las legislaturas locales quedan excluidas de esa competencia, incluyendo la facultad de separar del encargo a los gobernadores, debido a que esta es una de las consecuencias. El residuo competencial que tienen las entidades federativas, por ejemplo, es proceder penalmente por delitos locales contra los ejecutivos de las entidades federativas y proveer lo relativo a la suplencia, para evitar la acefalía del ejecutivo local, cuando la Cámara de Diputados decida proceder penalmente contra esos servidores públicos.
Los servidores públicos locales a que se refiere el párrafo quinto del artículo 111, están sujetos a una excepción al principio de igualdad ante la ley; gozan de una inmunidad. De una, no de dos o más. Si los servidores públicos locales que cometan delitos federales quedan sujetos al procedimiento de declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados y ante la homologación de esa declaración hecha por los legislativos locales de la entidad a la que pertenezca el inculpado, habrá una inmunidad fortalecida, en comparación con la que tienen los demás servidores públicos locales y federales que pueden ser sometidos a ese desafuero. Se constituye un privilegio cuando se acepta esa homologación y eso desvirtúa la figura de declaración de procedencia en contra de servidores públicos locales a los que se les acuse de delitos federales.
La inmunidad debe interpretarse en forma restrictiva. En el caso de la declaración de procedencia, lo correcto es apegarse a los principios que la rigen, sin tratar de fortalecer la inmunidad. Contrario a ese criterio, la Primera Sala de la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales 50/201 y 70/2021, presentadas por el Congreso local de Tamaulipas y la Fiscalía General de la República, resolvió que el dictamen de la declaración de procedencia aprobada por la Cámara de Diputados no elimina, por sí mismo, la inmunidad procesal de la que goza el gobernador de Tamaulipas.
Entiendo que la declaración de procedencia que emitió la Cámara de Diputados en contra del gobernador Cabeza de Vaca pueda tener sesgos políticos, pero, a mí juicio, hubo una deformación de la figura constitucional que dificultará fincar responsabilidades a los servidores públicos locales cuando cometan delitos federales.