Interpretación de las leyes
La Junta de Coordinación Política del Senado de la República emitió un acuerdo por virtud del cual pretende interpretar los artículos 11 y 12 de la Ley federal de revocación del mandato; el acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 20 de octubre en curso.
Respecto de dicho acuerdo adelanto una declaración, puede ser calificada de previa; ésta, aparte de ser tajante, es absoluta: el Senado y su Junta de Coordinación Política, carecen de facultades o atribuciones, respectivamente, para emitir un acuerdo interpretativo de la Ley federal aludida. Paso a explicarme y a fundar mi opinión.
Hago una aclaración previa: en esta colaboración no desarrollo el tema de la interpretación constitucional, con todo lo que ello implica: principios, límites, titulares de la función, entre otros. Ese tema lo pretendí desarrollar tanto en mi Tratado de derecho constitucional, como en mi Derecho constitucional, ambos en Oxford University Press.
La emisión de dicho acuerdo es un buen motivo, que llega a pretexto, para formular algunas acotaciones respecto de la función interpretativa de las leyes. Este texto, es algo técnico, pido a los lectores que son legos se sirvan dispensarme por el abuso de su tiempo y del espacio.
Con el referido acuerdo, la Junta de Coordinación ha asumido una atribución que no tiene: la de interpretar las leyes que emite el Poder Legislativo. Con su acuerdo ha usurpado una función que constitucionalmente corresponde al Congreso de la Unión, cuando éste la ejerce, lo hace de manera abstracta. La función interpretativa también corresponde a los tribunales; ellos lo hacen, por regla general, con vistas a casos concretos.
En el sistema constitucional mexicano, en términos generales, existen dos tipos de leyes: por un lado, está la Constitución Política, que es fundamental y jerárquicamente superior a las otras; también hay otras leyes, federales y locales, éstas son de naturaleza secundaria.
La labor interpretativa que se confiere al Congreso de la Unión es limitada; está referida a las leyes secundarias que ese Poder Legislativo emite. Por sí, carece de facultades para interpretar la Constitución General. En caso de que fuera necesario hacerlo, la función recae en la combinación de poderes y órganos que establece el artículo 135 de la Constitución. También lo hacen los tribunales los federales.
La interpretación de las leyes locales corresponde a las legislaturas y tribunales de las entidades federativas, lo hacen en aplicación del artículo 124 constitucional. En todo caso deberá estarse a lo que dispongan las constituciones de los estados.
Interpretación en el nivel federal
Es el inciso F del artículo 72 constitucional el que le otorga al Congreso de la Unión la facultad interpretativa; el precepto dispone:
“En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación”.
Con base en ese precepto, la función interpretativa confiada al Congreso de la Unión se ejerce según los siguientes principios:
Ese poder goza de la facultad de interpretar las leyes; el ejercicio de esa esta referida a leyes que emite dentro de la órbita de su competencia: las secundarias, que pueden ser orgánicas, reglamentarias y ordinarias. Cuando ejerce su función interpretativa de las leyes que emite, lo hace en términos generales y abstractos. Su acción no está referida a un caso determinado.
Ese poder, en forma genérica, ejerce su función interpretativa a través de diferentes vías:
La exposición de motivos que precede al articulado de una iniciativa ¨
Los dictámenes que emiten las comisiones de ambas cámaras;
Las opiniones que en los debates e intervenciones emiten los legisladores de ambas Cámaras; y
Las leyes interpretativas que el propio Congreso emite en ejercicio de la facultad que le concede el inciso F del artículo 72 constitucional.
Cada uno de esas instituciones tiene un valor interpretativo diferente.
Interpretación de las leyes y decretos
Con relación a las leyes interpretativas que emite el Congreso de la Unión, de lo dispuesto por ese precepto y del contexto constitucional, se desprenden los siguientes principios e implicaciones:
Que la función abstracta de interpretar las leyes federales corresponde en forma privativa al Congreso de la Unión;
La interpretación que el Congreso de la Unión hace con base en el inciso F del artículo 72 constitucional, tiene el carácter de ser auténtica y obligatoria. Debe ser acatada por todo tipo de autoridades, incluyendo las jurisdiccionales: los tribunales federales y locales;
Que para emitir una ley interpretativa se requiere agotar los pasos que regulan el proceso legislativo que establece el artículo 72: iniciativa, aprobación por la cámara de origen, aprobación por la cámara revisora y promulgación por el presidente de la República;
En estricta técnica los decretos, en principio, por ser particulares y concretos, no son susceptibles de ser interpretados;
La lógica indica que si las Cámaras que integran el Congreso de la Unión emiten actos en ejercicio de facultades exclusivas o comunes (artículos 74, 76 y 77), la interpretación de sus actos debe corresponder a cada una de ellas en forma exclusiva;
En estos casos, la función que cada cámara debe estar referida exclusivamente al decreto, particular y concreto que cada una de ellas emita en ejercicio de facultades exclusivas o comunes, salvo que exista una disposición que las autorice a ir más allá o la naturaleza de la institución así lo requiera. De esa manera, si el Senado emite una resolución por virtud de la cual resuelve un conflicto político surgido entre los poderes de un estado, (artículo 76, fracción VI) cualquier duda que pudiera surgir respecto de su alcance, naturaleza o interpretación, se debe entender que la función de hacerlo corresponde al propio senado.
En principio, la interpretación del acuerdo por virtud del cual el Senado aprueba un tratado (artículos 76, fracción I, 89, fracción X y 133), corresponde a ese cuerpo colegiado; pero únicamente puede estar referida al decreto aprobatorio.
Por lo que se refiere a la interpretación de los tratados en sí existe una excepción, la Cámara de Senadores lo hace en ejercicio de la facultad que tiene de formular declaraciones interpretativas; para lo cual que existe un texto expreso que así lo autoriza (artículo 76, frac. I);
Lo mismo puede afirmarse respecto de los decretos que emite la Comisión Permanente en ejercicio de las atribuciones que tiene conferidas (artículos 78 y 135).; es ella la única que puede interpretarlos; y
Es factible que el Congreso de la Unión al ejercer la función interpretativa incurra en excesos; estos pueden ser impugnado a través de las vías que establece la Constitución.
Elementos susceptibles de tomar en consideración al interpretar
Las opiniones, juicios y razonamientos en general que aparecen en la exposición de motivos que preceden a las iniciativas, los que están contenidos en los dictámenes, intervenciones ante el pleno y otros, son elementos que ilustran. Los criterios de interpretación que aparecen en las leyes que emite el Congreso de la Unión con base en el inciso F del artículo 72, son criterios que ilustran el criterio tanto a los particulares como a las autoridades y, en concreto, a los tribunales, tanto federales como locales; éstos, están obligados a atenderlos cuando, en ejercicio de facultades en jurisdicción dual, conocen de controversias que se suscitan con motivo de la aplicación de las leyes federales y tratados con base en el artículo 104, fracción II de la Constitución Política.
La función interpretativa de la Constitución Política, de las leyes, los tratados internacionales y los reglamentos en casos concretos, en principio, corresponde a los tribunales federales (artículo 94, párrafo 8). También lo pueden hacer los tribunales y jueces locales (artículos 104, fracción II y 133). Ellos lo hacen con vista a un caso concreto; es la reiteración la que da generalidad a la interpretación que ellos formulan, salvo en los casos en que la Constitución o las leyes dispongan otra cosa, como es el caso de los considerandos que aparecen en las sentencias que aprueba el Pleno de la Suprema Corte en las controversias, acciones cuando son aprobados por ocho votos de los ministros que la integran.
De conformidad con la Ley de amparo hay otros casos en que los criterios interpretativos de los tribunales federales son obligatorios.
Las autoridades administrativas, federales y locales, cuando aplican las leyes con relación a las funciones que tienen encomendadas, también asumen la función interpretativa. Sus criterios no son definitivos, son susceptibles de ser evaluados por las autoridades jurisdiccionales federales.
En la Constitución existen ciertos principios que aluden a la interpretación tanto de ella como de las leyes, de esa manera, en la fracción I del artículo 6º constitucional, se dispone que la interpretación de la norma que consagra el derecho a la información respecto de datos que obra en posesión de las autoridades, sin importar su nivel, debe prevalecer el principio de máxima publicidad.
Vías para impugnar el acuerdo de 20 de octubre en curso
La controversia constitucional que, en teoría, pueden promover tanto las cámaras que integran el Congreso de la Unión, como el presidente de la república; y
Amparo al que pueden recurrir los particulares. Habrá que tomar en consideración el plazo para interponerlo. En el caso en estricto derecho no está de por medio una ley.
La acción de inconstitucionalidad. Por no estar de por medio una ley, pues el acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, no lo es, no procede intentarla. De conformidad con la fracción II del artículo 105 constitucional, a través de ésta sólo se pueden cuestionar leyes. Por existir la vía genérica del amparo para cuestionar las leyes y tribunales que conocen de ellos y con el fin de no saturar de trabajo a la Suprema Corte, el término leyes debe entenderse en su sentido técnico.