Entrevista a Marcela Astudillo/Investigadora del IIE de la UNAM

Irma Ortiz

En opinión de especialistas como Francisco Suárez Dávila, ex subsecretario de Hacienda, el federalismo fiscal hace agua por todos lados, ya que mientras unos consideran que está deformado, para otros se trata de un feudalismo fiscal donde los gobernadores gastan, no recaudan y tampoco rinden cuentas.

Para otros, sólo se trata de un “centralismo encubierto”, donde la federación desembolsa participaciones y otorga transferencias a capricho, premiando a algunos y castigando a otros, además de que transfiere grandes responsabilidades a los estados, como es la educación sin contar con los recursos suficientes, lo que los obliga a endeudarse para sacar adelante sus compromisos y donde el gobierno se maneja con una gran opacidad en lo que se refiere a excedentes petroleros y subejercicios.

Lo claro, apunta Suárez Dávila, es que se requiere de una nueva ley de coordinación fiscal, pero difícilmente se podrá negociar cuando ya se iniciaron las batallas por el presupuesto 2012 y sobre todo el gasto electorero.

Esta discusión se enmarca en la reciente reunión de la comisión sobre federalismo hacendario del PRI que acordó pugnar por modificar la ley de coordinación fiscal para adecuarla al contexto actual y en particular lo que tiene que ver con los excedentes petroleros.

Se busca una proporcionalidad y equidad en la distribución de los presupuestos; revisar los porcentajes de distribución del fondo general de participaciones y mecanismos de rendición de cuentas, transparencia, fiscalización y responsabilidades.

Incluso el dirigente nacional de ese partido, Humberto Moreira, comentó que los gobiernos panistas han triplicado el gasto de la burocracia, han duplicado el número de plazas de mandos superiores y aumentado en un 30 por ciento el gasto del sector público destinado a servicios de carácter personal. Los panistas respondieron acusando a Moreira de haber endeudado Coahuila. Lo cierto es que en la ruta de los comicios del 2012 ya empezó la batalla de la bolsa federal contra las bolsas estatales.

Para conocer cómo se ha dado el manejo que se ha dado al federalismo fiscal en nuestro país, Siempre! entrevistó a la doctora Marcela Astudillo, investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM.
Concentración de las participaciones

¿Qué es el federalismo fiscal y cómo ha funcionado en el país?

El federalismo fiscal es una manera de interrelacionar las haciendas públicas del gobierno federal, estatal y municipal. Son relaciones fiscales entre los tres ámbitos de gobierno. ¿Cómo ha funcionado? Lo ha hecho a través de la ley de coordinación fiscal, que está en vigor desde 1980, y que prácticamente lo que ha hecho es concentrar las participaciones en el ámbito del gobierno federal. Hay que considerar que los dos impuestos de mayor importancia desde el punto de vista recaudatorio, como es el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta, que maneja el gobierno federal, y éste posteriormente lo reparte a los estados y municipios a través de un fondo general de participaciones.

¿Es necesario redefinir el régimen de coordinación fiscal?

Se debería hacer un cambio en esta ley de coordinación fiscal, ya que la manera de cómo se ha estado manejando no ha resuelto los problemas. De las haciendas, ni la federal, estatal o municipal, tienen los recursos suficientes y existe toda una serie de carencias. Por esta vía, la discusión se va sobre la fórmula de participaciones para ver a quién le toca más. Pero eso no se va a resolver porque al momento en que se cambie esa fórmula, como ya ha ocurrido en 1990, lo único que hace es dejar de darle recursos a un estado y se le da más a otros, el gran problema es la insuficiencia de recursos.

 

Mayores facultades a los estados

¿Cómo tendría que funcionar?

Tendría que darle mayores capacidades, por ejemplo, en el caso del impuesto al consumo y al de la renta, al menos uno de los dos impuestos, que son los más importantes. Manejarlos tanto los estados como el gobierno federal de una manera coordinada, dejar que las entidades se encarguen de recaudar los recursos en su territorio y, en automático, el gobierno federal dejaría de mandar transferencias que ahora manda tanto condicionadas como no condicionadas.

Así se les dejaría más facultades a los estados y a los municipios para cobrar impuestos y determinar sus gastos. ¿Qué ganaríamos? Ganaríamos que cada estado tendría la obligación de cobrar sus impuestos, la necesidad de conseguir los recursos, y no como ocurre en este momento, que hay que esperar a que el gobierno federal se los mande.

Por otra parte, los estados tienen cierta razón en el sentido de que no hay manera de cobrar más impuestos, somos una población que tenemos muchos pobres y pensar en aumentar impuestos en este momento, no sería el camino. La vía es la de redistribuir las facultades tributarias entre federación, estados y municipios.

¿Cuáles son los argumentos del gobierno federal para centralizar los recursos?

Es un problema histórico que prácticamente se inicia en 1925 cuando se empiezan a centralizar los recursos. La situación se inició porque en un principio cada uno de los estados tenía su propio sistema tributario, es decir, cada uno cobraba sus impuestos.

El problema se da porque no hay coordinación entre los ámbitos de gobierno por lo que llegaron a existir hasta 100 impuestos locales que tenía que pagar el contribuyente, obviamente que esto dificultaba el desarrollo económico del país e incluso se le llamó la jungla fiscal, por la gran cantidad de impuestos.

Esta situación se logró evitar a través del sistema de participaciones, sin embargo, la manera en que se realizó favoreció la centralización donde más del 80 por ciento de los recursos quedó en manos del gobierno federal..

¿Cuáles son los criterios de distribución cuando los estados se quejan de que aportan mucho a la federación y reciben pocos recursos?

Si lográramos el cambio en la ley de coordinación fiscal, dándoles mayores facultades a los estados, terminaríamos con ese problema. Ahí sí cada quien recaudaría en función de lo que tiene y sí se comparte coordinadamente, insisto, porque si no se hace de manera coordinada tampoco va a funcionar porque volveríamos a los mismos problemas de los años veinte.

Esto se debe hacer de manera coordinada y si se les deja nada más un solo impuesto, ya sea el impuesto al valor agregado o el impuesto sobre la renta, y el otro quedara en manos del gobierno federal, esas aportaciones servirían nada más para cubrir desigualdades entre estados, porque es evidente que tenemos un desarrollo regional muy desequilibrado, lo que implica que va a haber una menor recaudación en ciertos estados.

De esta manera se podrían utilizar las transferencias, pero ahora nada más serían con el objetivo de equilibrar y no como ocurre ahora, que son las que representan más del 80 por ciento de los recursos de los estados.

La ley fiscal debe modificarse

Otra de las problemáticas que sufren las entidades es que los recursos les llegan tarde o de plano no les llegan.

Son problemas de tipo administrativo que al final de cuentas podríamos evitarlo con una redistribución de potestades tributarias. Además, existe evidentemente un manejo político que se ha dado, no desde ahora sino desde hace décadas. Incluso cuando los primeros presidentes municipales fueron de la oposición, y no del PRI, les cerraban la llave de los recursos y ahora se sigue haciendo.

La única manera de evitar estas situaciones es redistribuir potestades tributarias. Que las entidades manejen uno de los impuestos, consumo o de la renta, obviamente ahí tendría que haber ciertos límites en cuanto a tasas, de tal manera que todos los estados tengan un cierto rango de ventajas del impuesto para evitar que haya competencias entre las entidades, que es lo que se llaman externalidades en la teoría fiscal.

Hay que dejar que los estados cobren sobre esas bases que previamente habrá que consensuar entre los tres ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, y que el otro impuesto importante, el impuesto especial sobre producción y servicios, que es un impuesto federal forme parte de esta recaudación y se utilice vía transferencias con el objeto de evitar desequilibrios regionales.

Además se deberá contar con reglas estrictas de control presupuestal, con transparencia en el uso de los recursos, sin ello no podría funcionar el sistema.

¿Qué opina de las declaraciones del PRI que busca modificar la ley de coordinación fiscal?

Coincido con que hay que modificar esta ley. Sin embargo, desde mi punto de vista no es a través de fórmulas como se han venido haciendo las modificaciones, sino que se haga a través de un cambio radical que signifique un cambio en las potestades que van a tener cada uno de los ámbitos de gobierno. Desconozco exactamente las propuestas que plantea el PRI, sólo lo que ha trascendido en los diarios, pero de que hay necesidad de modificarlo, estoy totalmente de acuerdo.

Como lo ha señalado Jorge Carpizo que el que paga manda, y existe un manejo político por parte del gobierno federal en la transferencia de recursos. Es necesario modificar la ley, pero el problema es cómo hacerlo.