Entrevista a Edgar Corzo Sosa/Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

El reglamento da la vuelta a la norma  que los prohíbe

Por Nora Rodríguez Aceves

Definitivamente, la Ley Federal de Juegos y Sorteos que data de 1947 debe ser reformada; de hecho ha habido varias iniciativas que por una u otra razón se han parado en el Congreso de la Unión. En cualquier caso los casinos están operando con el aval de un Reglamento que les dio entrada y que le da la vuelta a la ley que los prohíbe.

Por eso, “debemos tener las cosas claras y debe ser el Poder Legislativo quien discuta si en México debe normalizarse el funcionamiento de estos casinos, en cuyo caso debe expedirse una nueva ley y en ella deben establecerse todos los límites que tendrán. Si la sociedad, en cambio, no desea que existan los casinos, la nueva ley no podrá hacer otra cosa que lo que hace la ley actual del 47, prohibirlos, y el reglamento no debe darle la vuelta a esta situación”, afirma Edgar Corzo Sosa, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Aunque, independientemente de los efectos positivos o negativos que pudieran tener los casinos, éstos han proliferado porque a la “gente le gusta jugar y, sobre todo, apostar. Es una mala condición humana. El problema parece ser más bien lo que surge alrededor de este gusto”.

Para Edgar Corzo, el incendio ocurrido en el casino Royale en Monterrey, el pasado 25 de agosto, es un “suceso preocupante, porque perdieron la vida más de 50 personas. Nadie comparte la brutalidad y sinrazón de este hecho, por más razones que se le quieran dar. Pero lo mismo da que se trate de un bar que de una discoteque o cualquier otro lugar cerrado. El hecho es que no debe privarse de la vida a las personas de ésta ni de ninguna manera”.

Regulación insuficiente

A raíz de estos hechos lamentables, nuevamente se pone sobre la mesa de discusión la legalidad con la que operan en México los casinos, y de acuerdo a información publicada en la prensa nacional, el gobernador de Nuevo León, Rodrigo Medina, lamentó que haya “un desorden legal, pues se otorgan permisos por parte del gobierno federal, luego tienen que ser aceptados por los cabildos de los municipios. La solución de fondo es ver cómo están cada uno de los permisionarios; que la Secretaría de Gobernación tome el control de la situación”.

En este sentido, Edgar Corzo explica que “México tiene una Ley Federal de Juegos y Sorteos de 1947, pero el reglamento correspondiente se reformó en el 2004. Con este último reglamento podemos decir que “se dio entrada” a los denominados casinos como lugares de juegos y sorteos con apuestas. Nuestra regulación es insuficiente pero ha servido para la instalación de casinos, sobre todo por una resolución de la Suprema Corte de Justicia que vino a considerar la constitucionalidad del reglamento, siendo que la ley de 1947 prohíbe esta clase de juegos y apuestas, esto es, se le dio la vuelta a la ley”.

En el libro Juegos de azar. Una visión multidisciplinaria, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Edgar Corzo señala que “la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de la impugnación de este Reglamento constituye el punto a partir del cual se ha intensificado el otorgamiento de permisos para entrar en funcionamiento las salas de juego. No obstante, la resolución de la Suprema Corte no puede verse como una convalidación del marco jurídico expuesto en el Reglamento, pues también nuestro más alto tribunal tiene límites. Hace falta,  entonces,  la expedición de una nueva ley que ponga las cosa en claro sobre el tema, que señale el alcance que se desea y, en su caso, que pase el tamiz de la constitucionalidad”.

Fernando Larrazábal Bretón, alcalde de Monterrey, ha declarado a los medios de comunicación “que el casino operaba ilegalmente bajo una suspensión proporcionada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo León, contra los actos municipales”, ya que el “negocio contaba con una licencia otorgada por la administración municipal anterior que data del 10 de septiembre de 2007”.

Sin embargo, “la autoridad municipal actual aplicó una suspensión el pasado 4 de mayo de 2011 luego de una inspección realizada por la Secretaría de Desarrollo Urbano, Protección Civil y la Dirección de Inspección y Vigilancia, tras detectar la ampliación del inmueble sin las medidas y autorizaciones del municipio”.

Posteriormente, “el Tribunal Contencioso Administrativo, a través del juez Solís Navarro, otorgó el 31 de mayo una suspensión provisional para el levantamiento de los sellos de suspensión”.

“La misma suspensión que él gira impide el actuar de Protección Civil, de Desarrollo Urbano, Inspección y Vigilancia, de Tesorería y prácticamente de todas las dependencias  municipales”, preciso el alcalde ante los medios de comunicación.
Suspensiones provisionales indiscriminadas

Frente a esta situación, Larrazábal Bretón hizo un llamado al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para evitar otorgar suspensiones provisionales indiscriminadamente, a lo que el investigador responde:  “Al Poder Judicial frecuentemente se le sataniza, pero ello se hace sin tomar en cuenta todas las circunstancias. Lo que sucede es que los individuos relacionados con el establecimiento o funcionamiento de un casino ante cualquier acto de autoridad, verificadora normalmente, que se considere contrario a la ley y a la Constitución, pueden  acudir a los tribunales federales, a los juzgados de distrito en materia administrativa y son estos juzgados quienes deben emitir su opinión en torno al problema que se les plantea”.

“Así, si algún establecimiento considera que tiene los permisos correspondientes y no obstante ello la autoridad lo clausura, será el juez administrativo el que tendrá que decidir si la clausura es correcta o incorrecta. Si, por ejemplo, un establecimiento de éstos no cumple con la normativa de fumadores y no fumadores, o no se establece el espacio correspondiente para los no fumadores, o no se divide correctamente a los no fumadores de los fumadores, entonces la autoridad administrativa verificará esta situación y si la encuentra como incorrecta, entonces emitirá una sanción administrativa que puede ser una multa o la clausura del negocio, por ejemplo, y contra esta decisión se acude a los jueces y son éstos los que deben determinar al final del día si lo ocurrido estuvo de acuerdo o no con las disposiciones legales o constitucionales.”

 

Por tanto,  dice Corzo  Sosa,  “considero un poco aventurado decir que el Poder Judicial es el responsable, sobre todo si el actuar de la autoridad administrativa es incorrecto, pues en ese caso el Poder Judicial debe dar marcha atrás a ese actuar.

Qué más quisiéramos que los juzgadores sólo confirmaran lo hecho por las autoridades administrativas, sin embargo, hay que analizar cuál fue el actuar de estas últimas, y si se hizo apegado a Derecho entonces se confirmará, de lo contrario se revocará la decisión. Dicho en otros términos: ¿El Poder Judicial expidió la Ley sobre Juegos de Azar y Sorteos? No; ¿El Poder Judicial expidió el reglamento que le dio la vuelta a la ley? No; ¿El Poder Judicial verificó que los dueños de los casinos cumplieran con todos los requisitos que señala el reglamento? No; entonces al Poder Judicial le corresponde resolver las controversias que surjan entre la autoridad y los dueños de establecimientos, tratando de proteger los derechos de estos últimos, si acaso los tienen”.

Iniciativas para prohibir más casinos

Luego del ataque al casino Royale, donde perdieron la vida 53 personas, el gobernador Medina presentó nueve iniciativas de reforma a la Constitución local y a las leyes federales a fin de prohibir la instalación de más casinos en el estado y garantizar la regulación de los ya existentes. “Ya nos pasó también, desgraciada y desafortunadamente, con el caso de la ABC, el de las guarderías del IMSS. No deben perderse vidas por casos de negligencia. De cualquier manera, me parece que es lo menos que debe hacer la autoridad administrativa, revisar que todo lo que se ha hecho haya sido de conformidad con las normas emitidas, en este caso con los reglamentos aplicables, empezando con el de la Ley de Juegos de Azar y Sorteos”.

Entre las modificaciones a las legislaciones federales, que propone el mandatario, están la Ley Federal de Juegos y Sorteos; la de Instituciones y Créditos y la de Amparo; sobre esta última Edgar Corzo considera que “no hay que reformar la Ley de Amparo, aunque ya viene una nueva en camino conforme a la reforma constitucional de junio de este año. El juez de amparo seguirá otorgando lo que se conoce como suspensión del acto reclamado y en su caso emitirá una sentencia de fondo, mientras los dueños de los establecimientos comprueben que todo está en regla”.

“La pregunta es más bien si las autoridades administrativas, tanto las que expiden los permisos como las que verifican que los establecimientos cumplan con las normas mínimas de seguros, higiene, de funcionamiento y demás, han hecho en verdad su trabajo, porque de lo contrario los dueños de los establecimientos se podrán defender ante los jueces. Me queda claro que no es bueno que los establecimientos de juegos de azar y sorteos operen en lo que se denomina una dudosa legalidad, pero que ello sea así también ha sido porque el Poder Ejecutivo reformó un reglamento en el año 2004 y con base en él las autoridades han procedido a abrir tales establecimientos. Si éstos no cumplen con las normas simple y sencillamente no deben abrirse”.

“Habrá ocasiones en que la autoridad administrativa actúe omisamente y no vea, por decirlo así, los errores en que incurrieron los dueños al abrir o al hacer funcionar un casino. En estos casos el Poder Judicial puede servir para echar abajo el mal actuar de la autoridad administrativa.”

“Es obvio que el impacto económico es altísimo, no obstante que se pagan impuestos altos. El IEPS los grava con 20 por ciento y creo que había iniciativa para subirlo al 40 por ciento. Quizá ésta sea la razón por la cual siguen funcionando a como dé lugar. Es una fuente de ingresos, y ante ella qué hacemos, la regulamos bien o la coartamos por completo. Este es un dilema que debe resolver el Poder Legislativo al expedir la nueva ley o al reformar la actual.”
De acuerdo a un estudio realizado por la UNAM, “la experiencia internacional ha demostrado que la instalación de casinos tiene impactos negativos como el alcoholismo, la drogadicción, prostitución, delincuencia organizada, lavado de dinero, generación y atracción de delincuentes y, generación de ludópatas.

Ante todo esto, ¿qué tan beneficiosos son los casinos?, se le pregunta al doctor en derecho público por la Universidad Autónoma de Madrid, a lo que responde: “Puestas las cosas así, se condiciona la respuesta, pues no hay nadie en su sano juicio que esté a favor de esto. Sin embargo, cabría preguntarnos qué tanto sirve económicamente un casino, si la derrama económica es importante, quizá podría limitársele más seriamente o vigilar el cumplimiento de las normas con mayor seguridad”.

El también director de Cuestiones Constitucionales, revista mexicana de derecho constitucional, asegura que “los casinos deben cumplir con las normas que se establecen en el Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, y si no las cumplen, no debieran estar funcionando. Desafortunadamente como hemos empezado a ver, hay casinos que no tienen los permisos correspondientes y eso es algo que no debe suceder. Si no cumplen con las normas de seguridad mínimas, no debiera permitírseles su apertura. Pero esto, en el fondo, viene a ser una condición humana difícil de controlar”.

Actos inhumanos y de barbarie

Por su parte, en opinión de Jorge Luis Romo Reyes, especialista en prevención del delito, el ataque al casino Royale de Monterrey, “son actos inhumanos, de barbarie, inclusive, jurídicamente podríamos equipararlos con actos terroristas, no hay palabras, no hay adjetivos para calificar estos hechos. Me parece que de pronto la conciencia del ser humano se pierde y cuando de pronto los valores se tergiversan en donde el dinero y el poder se ponen por encima, inclusive, de la vida, pues entonces estamos perdidos como sociedad.  Me parece que son actos definitivamente reprobables, reprochables, y no hay calificativo alguno para poder señalarlos”.

Ante la  necesidad de una revisión a fondo de la ley y el reglamento de juegos y sorteos, Romo Reyes comenta que “la actividad de los casinos existe en México y éstos son legales, por cierto, dicho sea, la palabra casinos no existe o no la encontramos en ninguna disposición jurídica en México, sin embargo, entendamos casinos gramaticalmente como un centro de recreación y esparcimiento”, aunque también hay que señalar que “pudiesen existir casinos que no estén dentro de una normativa jurídica, eso es cierto y es una realidad, de hecho se habla de que el 70 por ciento más menos de la actividad de juegos con apuesta en el país es ilegal, entonces a ésos que son ilegales habría que aplicarles la ley, los que están dentro del marco normativo, desde un punto de vista económico, generan empleos, fuentes de trabajo y, eso es sano”.