Entrevista a Francisco José de Andrea/Investigador del IIJ-UNAM

Antonio Cerda Ardura

Los partidos Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD) han condicionado la aprobación de la iniciativa de reforma energética propuesta por el presidente Enrique Peña Nieto, a la resolución, primero, de la reforma político electoral.

Ambos partidos proponen la creación de un Instituto Nacional Electoral (INE) que sustituya al actual Instituto Federal Electoral (IFE), así como mejores procesos para la fiscalización de los recursos que se entregan a los partidos y la anulación del triunfo de los candidatos que incurran en gastos excesivos de campaña, entre otros puntos.

En entrevista con Siempre!, el doctor Francisco José de Andrea Sánchez, investigador titular definitivo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (IIJ-UNAM) y maestro en derecho por la Harvard Law School, asegura que el condicionamiento de reformas legislativas beneficia a intereses políticos facciosos y no al interés general y superior de México.

Consejero electoral suplente del Consejo General del IFE, de 1996 a 2003, y autor  entre otras obras, del Diccionario de derecho parlamentario mexicano y los partidos políticos: su marco teórico-jurídico y las finanzas de la política, el doctor De Andrea propone que la integración del Consejo General del INE se lleve a cabo sin ataduras al pasado reciente, por lo que sus once o más miembros deben ser totalmente nuevos.

Contexto inusitado

¿Cómo visualiza usted el ambiente nacional como trasfondo de las transformaciones del Estado mexicano, mediante las reformas constitucionales actualmente en proceso?

El entorno presente en México, durante la primera mitad de octubre de 2013, nos revela un país intentando transitar exitosamente por una etapa de transformación del Estado, anquilosado en estructuras constitucionales, hacendarias, y político-electorales desfasadas, para detonar un crecimiento armónico de la economía que genere no sólo buenos números macroeconómicos, sino un genuino bienestar social que alcance a los estratos poblacionales mayoritariamente pobres.

En este sentido, las iniciativas y propuestas legislativas que actualmente están siendo procesadas por el llamado Pacto por México, al igual que por el Poder Legislativo Federal, se dificultan por la existencia de un contexto nacional e internacional inusitados, en el que se conjugan y combinan peligrosamente cuatro factores, a saber:

(a) La ambición del gobierno en turno y de bloques de la oposición por transformar el país con base en el establecimiento de una plataforma constitucional y jurídica innovadora.

(b) La conformación de un “Pacto” (Pacto por México) entre las cúpulas partidarias de los principales partidos políticos que con agilidad inédita y potencialmente riesgosa genere, discuta, procese e implemente, en una suerte de fast track  legislativo de facto, las reformas educativa, hacendaria, energética y político-electoral.

(c) El surgimiento y consecuencias de los también inéditos desastres naturales simultáneos sobre la casi totalidad del territorio nacional, que han devastado, de una forma sin precedente en el México contemporáneo, componentes cruciales de la infraestructura carretera, habitacional y de servicios públicos.

(d) Y, por último, añadiéndose al explosivo coctel anterior, tenemos el surgimiento de una crisis política y legislativa en Estados Unidos, a raíz de la suspensión de pagos y el cierre gubernamental, en un enfrentamiento histórico entre el presidente Obama y las corrientes más conservadoras del Partido Republicano, que tiene al mundo al borde de un precipicio económico-financiero; y la cual, de no resolverse favorablemente, sin duda repercutiría catastróficamente en México.

Teniendo en cuenta las citadas consideraciones como marco general, hay también dos aspectos de interés inmediato que no se han abordado suficientemente y que serían: en primer término, el condicionamiento del PAN y bloques del PRD de una reforma energética y fiscal si no se procesa previamente, y como condición sine qua non, una reforma política-electoral profunda.

En segundo lugar, y dado que parece casi un hecho consumado la concreción de una reforma constitucional que contempla la desaparición del Instituto Federal Electoral (IFE) y los institutos electorales locales para dar paso a la creación de un Instituto Nacional de Elecciones (INE), hay un aspecto muy preciso de ese cambio constitucional, que no se ha abordado en detalle y que conviene analizar, fundamentando el porqué esa enmienda debe inclinarse por la propuesta de seleccionar 11 o más consejeros totalmente nuevos, mediante una convocatoria nacional que no incluya a ninguno de los actuales consejeros en funciones, que integrarían un Consejo General del INE fresco y sin inercias negativas heredadas.

Háblenos del condicionamiento que el PAN y el PRD hacen al PRI para que, antes de aprobar la reforma energética y fiscal, se apruebe una reforma político-electoral de gran calado.

En este tema es conveniente hacer una analogía con una figura del campo del derecho antimonopólico comparado que en muchas latitudes del mundo establece la prohibición de las llamadas ventas o prácticas comerciales atadas (tying). Es decir, prohíbe que una tienda o cadena comercial condicione la venta de un producto o servicio a la compra previa o simultánea de otro, con base en el razonamiento —generalizadamente aceptado— de que dicha práctica es ilegal porque restringe el ejercicio de la libre voluntad de un comprador y perjudica, además, su economía personal y familiar.

En ese sentido cabría pensar que cuando hay implicados temas, instituciones o sectores de interés nacional prioritario —como lo son el fiscal y el energético—, los grupos parlamentarios deberían abstenerse de condicionar reformas constitucionales o legislativas a la aprobación previa de otras enmiendas, en el entendido de que el espíritu de la representación política existente en México establece que los diputados y senadores deben representar los intereses del electorado que, en última instancia, deberían ser siempre los mejores intereses de la nación. Esto significa que el condicionamiento de reformas legislativas beneficia más bien a intereses políticos facciosos y no al interés general, que es superior, de México. Sin embargo, como en el mundo la realpolitik se impone casi siempre y en la actualidad el acoso de tiempos y urgencias ha propiciado que el condicionamiento sea exitoso como herramienta de presión política y parlamentaria, habría que pensar en la posibilidad de que los grupos políticos opuestos a esa práctica llevaran a cabo una campaña mediática que alertara a la opinión pública sobre sus aspectos nocivos para evitar que se siga dando a futuro.

Uno de los temas más mencionados como parte de la iniciativa de reforma político-electoral del PAN y el PRD, es la creación del INE, que sustituya al actual IFE y a los órganos electorales locales. ¿Cuál sería el método idóneo para la integración de su Consejo General? ¿Qué número de integrantes debe tener? ¿Deben ser nuevos todos los consejeros o deben permanecer algunos de los actuales?

Visto el Consejo General del INE como una solución centralizadora a una gran cantidad de problemas y defectos de diseño que existen actualmente en la estructura del IFE (influencia de gobernadores en los comicios locales y economías de escala, por ejemplo), cabe apuntar algunas grandes ventajas de una propuesta que considero idónea a la luz de la experiencia pasada y del funcionamiento, desde 1990, del Consejo General del IFE.

A grandes rasgos, propongo que el nuevo Consejo General del INE sea integrado con 11 o más nuevos consejeros surgidos de un proceso abierto, incluyente y transparente ante la sociedad mexicana y que garantice la desaparición del llamado cuotismo. Este proceso debe fortalecer, además, la independencia plena de los consejeros, que tendrán que ser verdaderos especialistas y profesionales en temas político-electorales, seleccionados a través de una convocatoria nacional que contemple filtros de evaluación, entrevistas televisadas y verificación de conocimientos y experiencia. Lo ideal sería que ninguno de los consejeros actualmente en funciones pueda permanecer, reelegirse o incorporarse mediante mecanismo alguno al nuevo órgano cúpula del INE.

Profesionalismo y experiencia

¿Cuáles serían sus argumentos para esto?

Tendría por lo menos seis. Al primero, lo llamo del “profesionalismo y el aprovechamiento de la experiencia”. Hay una corriente de especialistas, críticos, columnistas, legisladores y académicos que opinan que el nuevo Consejo General del INE no debe quedar desprovisto de la experiencia personal y colectiva ya acumulada de algunos de los actuales consejeros que podrían servir a ese nuevo órgano. Este argumento no se sostiene en la realidad puesto que el funcionamiento cotidiano de la maquinaria administrativa electoral del IFE está anclado en el ejército de funcionarios del servicio profesional electoral que, en el anonimato, realizan sus funciones técnicas a lo largo de las distintas etapas del proceso electoral, independientemente de quienes integran el Consejo del IFE. De hecho, y apuntalando más este argumento, hemos presenciado cómo en las distintas etapas de la vida del Consejo General, éste (y por tanto el IFE) ha funcionado incluso a pesar de estar incompleto durante periodos largos. Esa situación, que aunque no es ideal, no ha interrumpido la realización de las tareas fundamentales del IFE. Por otra parte, el argumento de la experiencia para defender la continuación o permanencia en el cargo de cualquiera de los actuales consejeros tampoco es válido si la convocatoria nacional para integrar el Consejo General del INE se realiza de forma correcta y se establecen requisitos de perfil ideal, que incluyan preparación, experiencia y excelencia en temas político-electorales. Esto quedó demostrado ya en el Consejo General de la llamada “época de oro” del IFE, de 1996 a 2003, cuya camada de consejeros propietarios y suplentes originales incluía algunos académicos jóvenes, sin experiencia previa en la administración electoral real. Ellos, sin embargo, lograron generar innovaciones administrativas internas y dinámicas políticas favorables a la democratización del país.

 

Tensiones heredadas

Hay un segundo argumento, que denomino “de las tensiones heredadas”, el cual es de suma importancia. La experiencia del pasado del IFE nos ha demostrado que la permanencia en el Consejo General de generaciones de consejeros anteriores, en combinación con nuevos integrantes, tiende a crear tensiones heredadas de los integrantes más antiguos y crea bloques ideológicos que entorpecen la labor colectiva del Consejo General.

 

Inercias patológicas

Un tercer argumento, al que le pondría “de las inercias patológicas”, es que hemos presenciado cómo hay resistencias que prevalecen en el comportamiento y conducta grupal e individual de antiguos consejeros, a pesar de la integración de nuevos miembros al Consejo General. Estas inercias patológicas obstaculiza en especial la toma de decisiones en los temas que frecuentemente crean cuellos de botella, como los vinculados al financiamiento de campañas electorales y las sanciones por violaciones a los topes de campaña. En ese sentido, la integración del Consejo General del INE con 11 o más consejeros totalmente nuevos e independientes fomentaría la prevalencia de actitudes frescas y favorecedoras de la consolidación democrática del país.

 

Vicio de origen

Apenas el 15 de diciembre de 2011 se incorporaron como miembros del Consejo General del IFE: Sergio García Ramírez, Lorenzo Córdova y María Marván. ¿Qué hacer con ellos?

Precisamente, éste lo manejaría yo como el “argumento del vicio de origen en el procedimiento de selección”. Lo explico: ante quienes proponen la permanencia de dos de estos consejeros, ya que el doctor Sergio García Ramírez renunció, sostengo que debido al vicio de origen procedimental en su selección, que no cumplió con el requisito contenido en la convocatoria original, que obligaba a realizar una consulta pública y abierta a la sociedad mediante entrevistas televisadas a nivel nacional, dichos dos consejeros deben ser descartados, con mayor razón, de cualquier posible integración al futuro Consejo General del INE. Su permanencia en ese órgano ocasionaría problemas imprevistos surgidos de la incongruencia de contar con consejeros nuevos y certificados, que sí pasaron por todos los filtros de exámenes y entrevistas, y dos antiguos, que fueron insertados mediante una decisión cupular apresurada y sin tales filtros. En conclusión, en este caso y  desafortunadamente para esos dos consejeros actualmente en funciones, ellos pagarían el costo de las dilaciones e inacción de la anterior Legislatura, que desechó un proceso original y legal desarrollado en octubre de 2010, el cual ciertamente ofreció candidatos finalistas idóneos, y violentó las normas y la convocatoria original solucionando el impasse de manera apresurada, atropellada e ilegal.

 

Contagio de actitudes

Por otro lado, en  un argumento que yo definiría como el del “contagio de vicios, enfoques e inercias” de los antiguos consejeros a los nuevos”, debe considerarse que en el proceso electoral de 2012 presenciamos las dificultades que, como órgano colectivo, enfrentó el actual Consejo General del IFE en temas torales como el financiamiento, vía monederos electrónicos, y la elusión de topes de campaña, sin que los consejeros ofrecieran una postura colectiva diáfana, técnica y legalmente, que desenmarañara esa madeja. Por tanto, conservar consejeros que participaron en dicha trama, sólo trasladaría, repito, actitudes, vicios, predisposiciones e inercias al nuevo órgano, con peligro, incluso, de contagiar a los nuevos integrantes con las mismas decisiones, enfoques y acercamientos que no funcionaron en el pasado.

Sinergia positiva

El sexto argumento que sostengo es el de la “sinergia grupal positiva”. Es decir: la integración totalmente fresca y desde cero de un nuevo Consejo General del INE, sin ataduras al pasado reciente, generaría entre sus once o más miembros lo que en la teoría de los órganos colectivos se llama una “sinergia grupal natural”. Eso permitirá el desarrollo de liderazgos naturales y no artificiales, como sí ocurriría con la continuación o permanencia de los antiguos consejeros.