Entrevista a Gabriel Sosa Plata/Profesor de la UAM-Xochimilco

Antonio Cerda Ardura

Con todo y que el periodo ordinario de sesiones del Congreso, entre el 1 de febrero y el 30 de abril, es demasiado corto, el cuerpo legislativo mexicano tiene previsto impulsar la continuidad de las reformas constitucionales realizadas el año pasado en materias de telecomunicaciones, anticorrupción, político electoral y energética, mediante la aprobación de las leyes secundarias que las reglamentarán.

Una de estas reformas permitirá que la mayoría de los mexicanos tengan acceso a la banda ancha de todos los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones.

Presentada por el presidente Enrique Peña Nieto el 11 de marzo de 2013, en el marco de los compromisos del Pacto por México, la iniciativa de reforma al sector de telecomunicaciones fue promulgada, finalmente, el 10 de junio, y publicada un día después en el Diario Oficial de la Federación.

La reforma prevé, además de la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), que las televisoras satelitales retransmitan por obligación las señales de televisión abierta de las cadenas que tengan presencia en más del 50 por ciento del territorio nacional, aunque si se trata de agentes económicos preponderantes no tendrán derecho a esa gratuidad y deberán pagar por tal retransmisión.

La nueva ley abre al ciento por ciento la inversión extranjera en telecomunicaciones y vía satelital, aunque en materia de radiodifusión esa inversión será de sólo 49 por ciento, siempre y cuando en el país origen de ese dinero se acepte la participación mexicana en los mismos términos.

En entrevista al respecto, el columnista experto en la materia Gabriel Sosa Plata, profesor de la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Xochimilco, indica que el espíritu que se impulsó en la reforma constitucional en telecomunicaciones fue acotar a los monopolios, propiciar la diversidad y la pluralidad en los medios, y fortalecer los derechos de los usuarios y de las audiencias.

Sin embargo, advirtió que las actuales divisiones partidistas podrían poner en riesgo los resultados de ésta y el resto de las legislaciones secundarias.

 

Duración de concesiones

¿Cuáles serían los principales escollos que los legisladores tendrán que remontar para integrar una buena ley secundaria en materia de telecomunicaciones?

Lo que corresponde a la Legislatura es definir, con mayor precisión, varios de los principios que se establecieron en la reforma constitucional. ¿Cuáles serían? Son varios, por ejemplo, el de la duración de las concesiones. ¿Por cuánto tiempo se deben otorgar las concesiones en radiodifusión y telecomunicaciones? La pregunta no es irrelevante, porque si buscamos una ley convergente, que es uno de los objetivos de esta reforma, tendríamos que pensar si se tendría que homologar la duración de las concesiones, tal como lo establece la Ley Federal de Telecomunicaciones. En la actualidad, según esta norma, la duración es de 20 años, o en su caso, de 30 años, como se estableció en la Ley Federal de Radio y Televisión. En el caso de la radio y la televisión abierta, por ejemplo, las concesiones se han venido otorgando por un periodo de 12 años. Entonces, ¿va a continuar este criterio en relación con las telecomunicaciones, o debe modificarse? Éste es un tema muy puntual y muy importante que debe ser definido.

Otro tema es que en esta reforma constitucional se habla de la posibilidad de que las concesiones de uso público, que son las que se van a otorgar a los gobiernos estatales, municipales, universidades, etcétera,  y las de uso social, que están pensadas para la radio y televisión comunitarias, tendrían posibilidades de obtener ingresos para su propia subsistencia. Sin embargo, no se define de qué manera. Es decir: esta legislación secundaria podría establecer la posibilidad de que un porcentaje de esa programación pueda ser comercializado, lo cual es muy relevante, porque, evidentemente, la industria está en contra de que eso ocurra.

Se rompería su monopolio.

Exactamente. Pero hay medios que dicen que por qué no, cuando en otros países los medios públicos tienen la posibilidad de que un porcentaje de su programación, aunque sea mínimo, sí pueda ser comercializado y es también transparente el tema de los patrocinios.

Hay empresas públicas como el Metro, que obtiene recursos propios por la renta de espacios publicitarios y el alquiler de locales.

Claro. Aunque en México la mayoría de las empresas públicas de telecomunicaciones siempre se han concebido como elementos subsidiados por el Estado, la reforma constitucional sí abre la posibilidad para que se puedan obtener ciertos porcentajes de ingresos comerciales, pero sin renunciar a ese propósito de ser medios del Estado o medios públicos en los que está representada la sociedad.

Otra definición bien importante tiene que ver con la posibilidad de que al Ifetel, que será este nuevo súper órgano regulador del sector, se le transfieran atribuciones en materia de control de contenidos. Éste no es un asunto menor, ya que la reforma constitucional le otorga atribuciones al Ifetel para supervisar los máximos de publicidad en radio y televisión y para garantizar los derechos de las audiencias, entre otros aspectos. De manera que, pensando que se busca una autonomía plena del órgano regulador, sería entonces inconcebible que el gobierno siguiese controlando los contenidos, o, para que no se escuche tan drástico, supervisándolos por medio de la Secretaría de Gobernación, mientras que el Ifetel sólo maneje infraestructura, aunque también tenga atribuciones en cuanto a los contenidos o publicidad destinada a los niños.

Si es el órgano que va a ampliar o revocar las concesiones, debía estar a cargo, de forma natural, de esa supervisión.

Exacto. Tendría que hacer una supervisión integral del cumplimiento de la ley por parte de los concesionarios y esto, evidentemente, tendría que incluir todo lo relacionado con los contenidos, porque, por lo general, en México se otorgan refrendos de concesiones sin hacer una revisión del expediente. No se toma en cuenta si fueron buenos radiodifusores (englobo en este término a radio y televisión) en cuanto a la programación destinada a la población y si no tuvieron infracciones en el marco de la función social que establece la propia legislación, etcétera. Ése es un tema también muy importante que deberá estar bien definido en esta legislación secundaria en materia de telecomunicaciones.

En este apartado de las concesiones, se estableció que habrá concesión para dos nuevos canales de televisión abierta. ¿Qué tanto afectará la reforma, en su conjunto, los intereses de Carlos Slim y de Emilio Azcárraga? En el transcurso de la definición de los temas, se decía que había protección para a uno y afectación para el otro.

En general, es una reforma que evidentemente fue hecha para acotar la enorme concentración que tenemos en radiodifusión y telecomunicaciones. En cuanto a radiodifusión, y, en particular, en el caso de la televisión, todos conocemos que el predominante es Emilio Azcárraga. En el caso de las telecomunicaciones, la superioridad corresponde al señor Carlos Slim. Así que al quedar establecido que uno de los objetivos fundamentales de la reforma es acotar las empresas con poder sustancial de mercado, pues entonces varias de las acciones afectan a ambos intereses. Afectan mucho más, yo creo, al señor Slim. ¿Por qué? Porque mucho de lo que se tendrá que ver en la legislación secundaria, que está incluido en esta reforma constitucional, parecen tener nombre y apellido, y me refiero específicamente a él. Se habla, por ejemplo, de que una de las obligaciones que tendrá el Ifetel es lo que le llaman desagregar el bucle local del operador dominante de telecomunicaciones. Y esto está dirigido fundamentalmente a Telmex. Es decir, la idea de esta desagregación tiene que ver con la posibilidad de que otras empresas puedan hacer uso de la infraestructura de Telmex y llegar, incluso, hasta los usuarios finales, utilizando la propia infraestructura de Telmex. Claro, tienen que pagar por ello, pero a esto se refiere la desagregación del bucle local. Para mayor abundamiento, en cuanto a la gratuidad en el caso de los canales abiertos que se van a retransmitir en los sistemas restringidos de televisión, se establece la excepcionalidad para aquellas empresas que sean consideradas con presencia predominante en el mercado, y se habla, por ejemplo, tanto de América Móvil  o Telcel, como de Telmex. Es decir, estas empresas no podrían gozar de la gratuidad en el momento en el que le sea quitado a Telmex el candado que le impide ofrecer televisión de paga. Así que las empresas del señor Slim sí tendrían que pagar por las señales abiertas de televisión.

Y hay otra serie de medidas que, de una u otra manera, han afectado también a las empresas dominantes. Estas disposiciones del must carry (obligación de los sistemas de televisión de paga de incluir las señales de televisión abierta en su oferta de servicios) y must offer (obligación de las televisoras de señal abierta de poner a disposición de las televisoras de paga sus señales para que sean difundidas) pegaron de inmediato a Televisa, y es así que actualmente Dish (un sistema que ofrece servicios de televisión satelital por suscripción en México) transmite los canales de televisión abierta.

Por otra parte, se habla también de la creación de una red troncal de telecomunicaciones que tiene el objetivo de llevar los servicios de banda ancha e Internet a las regiones apartadas del país.

 

Mayor competencia

Se pretende reducir la llamada “brecha digital”.

Sí. Y esto es algo que afecta también los intereses del señor Slim. Dado que Telmex es la empresa que tiene la mayor infraestructura de telecomunicaciones en el país, esto permitirá una mayor  competencia.

Uno de los puntos que causó gran polémica, fue la apertura en materias de telecomunicaciones y comunicación satelital a la inversión extranjera. ¿Esto qué tanto beneficia al país?

Qué bueno que hace esta pregunta, porque está ligada a la anterior. Usted preguntaba que a quién se benefició y a quién se perjudicó más, si al señor Slim o al señor Azcárraga. Esto es interesante, porque la reforma constitucional permitió que la inversión extranjera en telecomunicaciones, del 49 por ciento que estableció la Ley Federal de Comunicaciones de 1995, pasara al ciento por ciento. ¿Cuáles son las empresas que tienen mayor presencia en telecomunicaciones? Pues evidentemente las del señor Slim. Entonces van a poner a competir al señor Slim, en el ámbito de las telecomunicaciones, hasta por el ciento por ciento. Pero, ojo, en el caso de la radiodifusión, es decir de la radio y la televisión abierta, se estableció la posibilidad de que la inversión extranjera sea de hasta el 49 por ciento. No teníamos inversión extranjera directa en radiocomunicación. Teníamos un esquema al que le llaman “de inversión extranjera neutra”, pero ahora se abre este sector y se estableció la cláusula de que esa inversión sea bajo la fórmula de reciprocidad

Es decir, que se acepte la participación de México en los mercados externos.

Precisamente. Si Estados Unidos quiere invertir en radiodifusión en México, será en un porcentaje de hasta 49 por ciento, y entonces tendrá que modificar su ley para que los mexicanos puedan invertir hasta el 49 por ciento. Esto en la actualidad no ocurre. En la Unión Americana, el máximo de inversión extranjera en radiodifusión es de hasta el 25 por ciento. Así que esta medida favorece a la radio y la televisión mexicanas, particularmente a las dominantes, pero sí se abre la puerta de par en par a las telecomunicaciones. De manera que éste es también un punto muy significativo.

Ahora bien, contestando específicamente a su pregunta respecto a de qué manera la inversión extranjera pudiera traer beneficios a nuestro país, todavía es difícil saberlo. Por lo pronto, ya se dio una primera acción una vez que fue publicada esta reforma constitucional, porque Eutelsat, que es un organismo europeo de satélites, adquirió el ciento por ciento de las acciones (por 831 millones de dólares) de Satélites Mexicanos (Satmex), una empresa que ya estaba en quiebra y que fue privatizada hace algunos años. Ahora se trata de una compañía con capital extranjero. Pero existen otros operadores foráneos que, gracias a esta apertura, podrían participar en el mercado mexicano. Se habla, por ejemplo, de Virgin Mobile (propiedad del magnate inglés Richard Branson), que es una empresa británica que ha desempeñado el servicio denominado “operador móvil virtual”. No se trata de un concesionario directo, porque no opera las frecuencias, sino que tiene permiso para arrendarlas a los operadores. Pero con el impulso que ofrece esta legislación en telecomunicaciones, Virgin Mobile podría entrar este año al mercado mexicano. Ya veremos cómo le va, porque la experiencia que han tenido las empresas extranjeras en el sector no ha sido tan grata, como ocurrió con American Telephone and Telegraph (AT&T), cuya participación no fue muy significativa y representó, incluso, un fracaso. Sin embargo, ahora Nextel México, según se dio a conocer hace unos días, está llevando a cabo una alianza con la empresa española Telefónica para compartir la infraestructura de servicios de telefonía móvil de tercera generación (3G) de ésta última, en los campos de voz e internet. En fin, vamos a ver hasta dónde llega ese apetito extranjero. El gran problema es que, como están altamente concentradas las telecomunicaciones en México, eso inhibe la participación de empresas de fuera.

En este camino de la elaboración de las leyes secundarias, ¿qué tanto riesgo hay de que ciertos intereses influyan finalmente en sus redacciones?

Creo que hay mucho riesgo. Recientemente escribí en El Universal que ahora estamos en el momento de mayor debilidad de la clase política. No es la misma circunstancia que había cuando se firmó el Pacto por México. Es decir: veíamos cierto consenso de los partidos políticos en cuanto a las reformas estructurales. Estaban, digamos, con la mirada puesta en los mismos proyectos. Sin embargo, la división que vemos ahora, particularmente del PRD en relación con el Pacto por México, y las luchas internas en los partidos podrían reflejarse también en los resultados de ésta y el resto de las legislaciones secundarias. Ahí cada uno tendrá que defender ciertos intereses que existen en el sector y, como el próximo año tendremos también elecciones intermedias, esto genera un campo propicio para que las poderosas empresas del sector pudiesen influir en la clase política.

 

Nuevo modelo

¿Qué podemos esperar en las siguientes semanas?

Seguramente el camino de la legislación secundaria en telecomunicaciones va a tener diferentes frentes de batalla y podría no reflejar necesariamente el espíritu que se impulsó en la reforma constitucional, que era acotar los monopolios, propiciar la diversidad y la pluralidad en los medios de comunicación, y fortalecer los derechos de los usuarios y de las audiencias. Si no se hace una buena ley y se aligera lo que se había buscado originalmente, esos principios podrían estar en riesgo. La reforma sí tiene muchos elementos muy positivos e, independientemente de lo que se vaya a lograr con la legislación secundaria, podría implicar un cambio de modelo de la radiodifusión y las telecomunicaciones, que era impensable hace tres años, cuando no creíamos que se pudiera dar una legislación de esta naturaleza y, sin embargo, fue posible.

El escenario está puesto para que el modelo comunicacional de México logre ser un prototipo democrático, o bien,  que aspira a ser democrático. Creo que es lo que está en juego con la legislación secundaria en materia de telecomunicaciones. De ahí que es importante que si no van a ser los partidos políticos ni los legisladores en quienes realmente podamos confiar para lograr este cambio, entonces tendrán que ser las organizaciones de la sociedad civil las que procuren incidir y supervisar mucho más este proceso de elaboración de la legislación secundaria para que refleje lo que buscaba la reforma.