Entrevista a Pedro Salazar/Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

 Irma Ortiz

 Discusiones intensas, ríspidas se darán este lunes en el Senado de la República al iniciarse en comisiones el análisis del paquete de leyes secundarias en materia de telecomunicaciones y que, en opinión de algunos legisladores, deberán aprobarse a más tardar el próximo 25 de abril, aunque senadores perredistas han rechazado el plazo.

Legisladores del PRD y PT y algunos del PAN aseguran que la propuesta satisface las peticiones de los actores económicos que negociaban esta ley y que es incompatible con el trabajo que realiza el Instituto Federal de Telecomunicaciones, ya que no respeta su autonomía, y da paso a una gran incertidumbre jurídica, mientras que los senadores del PRI aseguran estar abiertos a modificar la propuesta siempre y cuando haya argumentos sólidos.

El paquete comprende una nueva Ley del Sistema Público de Radiodifusión de México, con lo que se crea y regula el nuevo órgano público mandatado en la Constitución; se regula el espectro radioeléctrico, los recursos orbitales, redes de telecomunicaciones, servicios públicos de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, la convergencia y la competencia entre éstos y los derechos de los consumidores y las audiencias, así como la distribución de competencias entre Ifetel y las secretarías de Comunicaciones y Transportes y de Gobernación.

Sobre el tema, el doctor Pedro Salazar, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, especialista en Derecho Constitucional, autor del libro México 2012, La responsabilidad del porvenir, hizo algunas reflexiones sobre esta iniciativa de ley secundaria.

 

Ley secundaria en telecomunicaciones,

¿en duda la autonomía de Ifetel?

La autonomía del Ifetel proviene directamente de la Constitución, es una característica que le es otorgada directamente por esa fuente y en ese sentido la naturaleza jurídica del Ifetel ya está definida desde la reforma constitucional. La legislación secundaria debe servir para aportar el andamiaje normativo que le permita a esta autoridad autónoma desplegar a plenitud las facultades y las responsabilidades que la Constitución le otorga.

Es aquí donde han surgido diferendos de interpretación entre los distintos actores que han conocido y leído esta iniciativa. Hay voces que sostienen que la iniciativa en realidad no refuerza, no ratifica, no confirma la autonomía constitucional plena sino que, de alguna manera, constituye una regresión porque reafirma facultades que, en particular el artículo 28 constitucional, le otorga de manera directa al Ifetel, a la sede del Poder Ejecutivo.

Hay una reflexión interesante, creo que la apuesta con la reforma constitucional en ésta y otras materias fue precisamente la de recuperar la rectoría del Estado, lo que no quiere decir —ni tiene que decir— la rectoría por parte del Poder Ejecutivo, es decir, la rectoría a cargo del gobierno. La gran apuesta de las iniciativas de reforma que han provenido del Pacto por México ha sido la de fortalecer un diseño de Estado que trasciende la tradicional división tripartita de los poderes, y que asigna una serie de funciones estratégicas ya no al Poder Ejecutivo, no al gobierno federal, sino a todas estas autoridades que tienen un fundamento y un rango constitucional que pertenecen al Estado mexicano pero que han sido diseñadas para realizar sus labores de regulación, control, gestión y rectoría de manera autónoma no sólo frente al Ejecutivo, sino también autónoma frente al Poder Legislativo, y —salvo obviamente cuando se trate de asuntos de índole jurisdiccional— también frente al Poder Judicial.

 

SCT planea política en telecomunicaciones

e Ifetel sólo ejecuta

Si revisamos la Constitución, es errado. La Constitución trasladó a la potestad del Ifetel facultades muy importantes en materia de regulación, control, supervisión, sanción en materia de comunicaciones. La autoridad que hoy tiene la responsabilidad de la gestión de las telecomunicaciones en la mayor parte de las funciones que un Estado debe llevar a cabo en México, es por mandato constitucional, por decisión del propio poder de reforma constitucional y por iniciativa del propio Ejecutivo del Ifetel.

Es verdad que autonomía no equivale a autarquía, que los órganos autónomos, y en este caso el Ifetel, deben tener una estrecha comunicación y una colaboración de funcionamiento con las otras instancias del Estado mexicano, incluyendo el Poder Ejecutivo, y que la propia Constitución advierte y señala que algunas áreas estratégicas en telecomunicaciones, por ejemplo las que tienen que ver con la creación de la infraestructura en distintos ámbitos, requieren de una coadyuvancia entre el Ifetel y el Poder Ejecutivo.

Lo que es indiscutible es que por decisión del poder reformador de la Constitución en la materia de telecomunicaciones en todos sus aspectos sustantivos fue trasladada directamente a manos del Ifetel, y es muy importante para evitar controversias jurídicas, constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, amparos, etcétera, que la legislación se adecue a este marco constitucional.

No perdamos de vista que está solamente para reglamentar lo que la Constitución ya contempla, no para ir mas allá de la Carta Magna, ni para restringirla, ni acotarla. Ahí está el foco de litigio, en determinar si esta iniciativa y eventualmente una vez que sea aprobada con modificaciones o sin ellas, esa ley secundaria en realidad es un fiel reflejo, como debe serlo, del marco constitucional; si no lo es, lo que terminarían provocando los legisladores es un escenario de fuerte litigiosidad en la materia, lo cual no le conviene a nadie, y mucho menos al Estado mexicano.

 

En juego la capacidad del Estado mexicano

No hay que perder de vista que acá lo que está en juego es la capacidad del Estado mexicano, que a final de cuentas nos representa a todas las mexicanas y mexicanos para regular y someter al marco jurídico vigente a entidades sumamente poderosas del poder privado, sobre todo en manos de estas grandes corporaciones que tienen una enorme capacidad e influencia en la vida social. Tienen incluso una cierta capacidad de incidencia en el ámbito de los derechos de las personas, y en ese sentido resulta fundamental que el Estado cuente con un marco legal sólido, claro, contundente, que permita a la autoridad del propio Estado —que se llama Ifetel— encargada de operar esta materia, hacerlo con la coadyuvancia de todos los poderes estatales.

No debemos ver la relación entre el Ifetel y el Poder Ejecutivo como una relación de conflicto, de tensión, de contradicción; debemos de ver la función del Ifetel enmarcada en un contexto institucional complejo en el cual es sólo una pieza más de un engranaje constitucional, que junto con los poderes de la Unión, los demás órganos autónomos y las demás instancias constitucionales tienen a su cargo la difícil pero alentadora tarea de gestionar la convivencia colectiva en el país. El Ifetel forma parte de las instituciones del estado mexicano, no está ahí para estar enfrentado con ellas, no debemos dejar generar conflictos competenciales sino lograr las mejores leyes para garantizar el éxito en sus delicadísimas tareas frente a instancias poderosas.

Gobernación:

revisión de contenidos, retorno al pasado

Debemos realizar lecturas objetivas, mesuradas y rigurosas de lo que este tipo de eventuales decisiones supone. Si en efecto se aprobaran —no hay que perder de vista de que es sólo una iniciativa—disposiciones legales orientadas a trasladar facultades que constitucionalmente son del Ifetel, a las manos de las instancias del Poder Ejecutivo, más allá de cualquier lectura política que legítimamente se pueda realizar, sería un despropósito jurídico, sería una decisión jurídicamente controvertida y controvertible y, en ese sentido, lo que tendríamos como resultado es que es altamente probable que existieran acciones judiciales que trasladarían a la mesa de los jueces —y en particular de la Suprema Corte— la decisión de tener que regresar las facultades que corresponden a la mesa del Ifetel, pero no porque lo diga como constitucionalista, no porque lo dijeran en su momento los jueces, sino porque lo dice la propia Constitución.

La Carta Magna en una redacción muy precisa, incluso demasiado exhaustiva y puntual tanto en el cuerpo del artículo, sobre todo del artículo 28, pero también en otras disposiciones: 26, 27, pero sobre todo 28, como en su apartado transitorio establece de manera muy precisa cuáles son las facultades que le corresponden al Ifetel.

Lo que dice la Constitución no lo puede contradecir una ley secundaria precisamente porque es de rango inferior a la Constitución y si esa ley secundaria intenta trasladar hacia otra autoridad —ya sea el Ejecutivo, ya sea el Legislativo u otro órgano autónomo— una facultad que le corresponde directamente al Ifetel, estamos incurriendo en un grave error; en un error jurídico independientemente de las lecturas políticas, y los errores jurídicos se terminan judicializando, y lo que vamos a terminar generando es un contexto de litigiosidad entre los poderes del estado, entre el Poder Legislativo y el Ifetel —que va a tener que defender sus facultades—, y entre el Poder Ejecutivo y el Ifetel —que hasta ahora han sabido colaborar de manera constructiva.

Lo que desearía es que todas estas disposiciones que la legislación secundaria que se ha propuesto podrían contravenir a la Constitución —suponiendo que las haya, como creo que en algunos casos las hay—, sean revisadas por los propios legisladores, sean corregidas antes de realizar la aprobación de la ley, para que contemos con un marco normativo que se adecue al marco constitucional, y no que lo contradiga.

Necesitamos visión de Estado,

no de intereses particulares

Sin duda, por parte de todos los actores, la visión de estado que por momentos de manera alentadora nos han logrado transmitir con algunas de estas reformas estructurales, producto del Pacto por México, deben de trascender desde las reformas constitucionales hacia las reformas legislativas y hacia las políticas públicas en los ámbitos educativo, de competencia, de transparencia, electoral, de procuración de justicia y, por supuesto, de telecomunicaciones, por mencionar algunos.

Necesitamos que todos los actores políticos pongan una altura de miras estratégica en su actuación y que no pierdan de vista que lo que están aprobando son normas jurídicas, y tenemos que tener un ordenamiento jurídico coherente para que pueda ser operativo, y que de esa coherencia depende la fortaleza del Estado; mas allá de agendas políticas, lo que necesitamos es un andamiaje jurídico eficaz que permita a las autoridades, en este caso al Ifetel, llevar a cabo las difíciles tareas que le han sido encomendadas.

 

Escenarios ríspidos

Serán discusiones intensas que deben de verse en un contexto de una agenda amplia. No perdamos de vista que la agenda legislativa hoy es muy robusta, no sólo incluye un paquete importante de leyes secundarias sino también algunos nombramientos para integrar órganos constitucionales estratégicos y, en ese sentido, hay varias pistas de negociación que son abiertas de manera simultánea y eso hace previsible que haya un debate legislativo sumamente complejo, intenso, pero esperemos que de altura y sobre todo que tenga resultados responsables.

Insisto —como constitucionalista— en que no se debe perder de vista que ya existe un marco constitucional y que ese marco debe de ser respetado por todos, empezando por los legisladores. En ese sentido todas las leyes secundarias, no s´óo ésta, deben ser congruentes, consistentes, coherentes con el marco constitucional que nos hemos dado. Ahí están las grandes líneas estratégicas para la rectoría del Estado, y las leyes y las políticas deben de respetarlas sin contradecirlas, sin omitirlas, sin restringirlas.

La política sin duda es conflicto, pero la política democrática debe de ser la superación del conflicto, y estamos ante una oportunidad para que en la sede legislativa, a través de la discusión, de la deliberación, de la negociación y de la acción legislativa se puedan aprobar leyes que estén a la altura de los retos que el país requiere, y lo digo con mucha conciencia en este punto, leyes que sean coherentes con nuestro marco constitucional, en todo aquello en lo que ésta u otras legislaciones contradigan a la Constitución, la restrinjan o pretendan limitarla o trastocarla, es mejor depurarlas ahora en el Legislativo antes de que empiecen los litigios judiciales.

Ya tenemos un marco que es producto del consenso político, ahora hay que traducirlo en leyes congruentes con ese consenso para que el Estado mexicano resulte fortalecido.