Colombia: Del conflicto a la negociación
Por Andrés Molano-Rojas [1]*
A partir de mediados de los años 90, Colombia experimentó una “década perdida” en materia de seguridad. La expectativa de normalización generada por la desarticulación de los grandes carteles del narcotráfico se vio rápidamente frustrada por la acelerada expansión de las organizaciones armadas ilegales (tanto las antiguas guerrillas cuyo origen se remonta a la década de 1960 como grupos de autodefensa ilegal comúnmente llamados “paramilitares”), que los sustituyeron no sólo como fuente de violencia sino también en el negocio de las drogas. La arremetida de estas organizaciones contra el Estado y la disputa entre ellas por el control territorial fueron la causa de una intensificación sin precedentes de la violencia. Como consecuencia, el país estuvo a punto de convertirse en un “Estado fallido”. El desplazamiento forzado, los ataques indiscriminados contra la población, el uso de minas antipersona, el secuestro, y otras graves violaciones al derecho internacional humanitario alcanzaron proporciones realmente graves.
El intento del presidente Andrés Pastrana (1998-2002) de negociar con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) acabó en un estrepitoso fracaso. Mientras parecía agotarse y finalmente extinguirse la opción de la negociación, el gobierno de Pastrana y el de su sucesor, Álvaro Uribe (2002-2010), adoptaron una serie de medidas orientadas a fortalecer las capacidades del Estado colombiano a fin de alterar la correlación de fuerzas y recuperar la iniciativa estratégica frente a los grupos armados ilegales. El Plan Colombia y la Política de Defensa y Seguridad Democrática se convirtieron en los pilares de un esfuerzo que a la postre produjo los resultados deseados. Un proceso de sometimiento a la justicia y desmovilización se adelantó con las autodefensas ilegales (2003-2006). Al mismo tiempo, las Fuerzas Militares intensificaron su ofensiva contra las FARC, que sufrieron duros reveses y perdieron a varios de sus líderes más importantes (incluyendo a varios miembros de su órgano máximo de dirección, el Secretariado). Un ambicioso plan de rehabilitación y consolidación de la presencia estatal en el territorio rindió también resultados positivos y permitió una relativa recuperación de zonas del país tradicionalmente “desgobernadas”.
El presidente Juan Manuel Santos (2010) fue elegido como legatario de los logros de su predecesor. En su primer discurso inaugural advirtió “Es posible tener una Colombia en paz, una Colombia sin guerrilla, ¡y lo vamos a demostrar! Por la razón o por la fuerza”. Acaso ya entonces contemplaba una aproximación con las guerrillas, sustancialmente debilitadas pero aún no derrotadas, con el fin de alcanzar la terminación del conflicto armado por la vía de la negociación
De la negociación al Acuerdo Final
Entre el 23 de febrero y el 26 de agosto de 2012 tuvieron lugar una serie de “encuentros exploratorios” en La Habana (Cuba), en lo que a la postre se conoció como la fase secreta de la negociación, que condujo a la adopción de un documento denominado “Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. En este, se incorporó una agenda de negociación de seis puntos y definió el marco metodológico de los diálogos. Estos fueron instalados formalmente el 18 de octubre de ese mismo año en Oslo (Noruega), y se desarrollaron a partir de entonces en La Habana hasta su conclusión, el pasado 24 de agosto, cuando las delegaciones de ambas partes suscribieron y dieron a conocer el “Acuerdo Final” que será sometido a refrendación por la ciudadanía el próximo 2 de octubre.
Durante cuatro años, la mesa de negociación abordó los siguientes temas: (i) Reforma rural integral; (ii) Participación política y apertura democrática; (iii) Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, dejación de las armas, reincorporación de las FARC a la vida civil, y garantías de seguridad; (iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; (v) Víctimas, incluyendo la creación de un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; y por último, (vi) Mecanismos de implementación y verificación.
La negociación no estuvo exenta de altibajos, y se vio afectada por diversos factores, como la renuencia de las FARC a admitir expresamente su responsabilidad en las atrocidades de la confrontación armada y a pedir perdón por sus arbitrariedades contra la población; la oposición de importantes sectores políticos que manifestaron permanentemente sus reservas frente a los términos en que se iba desarrollando la agenda (y en particular, frente a lo que consideraban concesiones excesivamente generosas a las FARC) ; e incluso, el desplome de la popularidad del presidente Juan Manuel Santos (que en mayo de 2016 llegó a su nivel más bajo, 21%). La ausencia de un consenso político y social mínimo constituyó siempre una sombra que se proyectó durante toda la negociación, y que se sigue proyectando actualmente sobre la refrendación. La presentación del “Acuerdo Final” no ha disminuido la polarización del país; antes bien, todo parece indicar que durante la campaña que precederá al plebiscito del 2 de octubre esta podría intensificarse todavía más. En efecto: las aprensiones y las suspicacias frente al Acuerdo y las implicaciones de su implementación son tantas como las esperanzas y expectativas que suscita.
Los principales desafíos del post-acuerdo
A pesar de la bienvenida que ha recibido el “Acuerdo Final” tanto por parte de la Comunidad Internacional como de buena parte de la opinión pública colombiana, su refrendación no está asegurada. Y por supuesto, incluso una vez superada la prueba de la refrendación, el país tendrá que afrontar un complejo conjunto de desafíos, empezando, como en todo post-conflicto, por el de evitar la reactivación de la confrontación o la reproducción de la violencia en otros contextos.
En términos institucionales el post-acuerdo supondrá retos particularmente importantes en materia de gobernabilidad, como resultado de las expectativas generadas con el advenimiento de la “paz” (que el Gobierno ha presentado como remedio de prácticamente todos los problemas que aquejan al país) así como de la persistente polarización política, alimentada por las dudas e incertidumbres en relación con los alcances reales de varios de los puntos acordados o por el franco rechazo de algunos de ellos (especialmente en lo relativo al modelo de justicia transicional). Por otro lado, aunque el Gobierno ha insistido en que el modelo político y económico no ha sido objeto de negociación en La Habana, resulta evidente que la implementación del Acuerdo (en temas como la reforma rural integral o la ampliación de la participación política, por ejemplo) implican necesarios ajustes y modificaciones a la arquitectura institucional e incluso a las reglas de juego sobre el ejercicio de varios derechos (incluyendo el derecho de propiedad), el proceso político y la gobernanza de los territorios.
Tampoco se puede soslayar el hecho de que en años recientes han emergido nuevos actores armados (llamados inicialmente “bandas criminales” y hoy denominados “grupos armados organizados” u “organizaciones delincuenciales integradas al narcotráfico”), que las economías criminales se han expandido considerablemente (el número de hectáreas cultivadas con coca se ha duplicado en los últimos dos años y la minería ilegal se ha convertido en un lucrativo negocio criminal), ni que las perspectivas de una negociación con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), la otra organización guerrillera que sigue operando en el país, siguen siendo esquivas.
El camino que conduzca a Colombia de La Habana al futuro no será fácil. Como nunca antes, se requerirá del compromiso de los demócratas y de los defensores de la libertad, no sólo para aprovechar la ventana de oportunidad que, con todas sus limitaciones, podría abrir la desmovilización definitiva de una de las guerrillas más longevas y violentas del hemisferio Occidental, sino sobre todo, para impedir que sean precisamente los enemigos de la democracia y la libertad los que acaben consiguiendo, en aras de la paz, lo que no lograron conseguir durante medio siglo de insurgencia armada.
*El autor es experto asociado del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Institución contraparte de la Red Liberal de América Latina, Relial.