La creación de las Comisiones de los Derechos Humanos, federal y locales, tuvo un propósito noble, pero limitado. Su existencia y funcionamiento ya arraigó, es parte del panorama de derechos humanos. A pesar de lo anterior, su integración y funcionamiento están lejos de ser del todo satisfactorios.

En algunos casos su funcionamiento, no su presencia, es cuestionado por víctimas y servidores públicos señalados como responsables de violaciones a los derechos humanos.

En un ambiente de violación sistemática de los derechos y libertades humanos, la existencia de las comisiones es necesaria y, en su momento, oportuna. Esto en el sentido de que nunca es tarde para enmendar un error o suplir una deficiencia.

El artículo 102, apartado B, constitucional que dispuso la existencia, organización y atribuciones de las comisiones de derechos humanos, federal y locales, prevé que ellas conocerán de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación.

En el ámbito federal el Congreso de la Unión, en 1992, aprobó la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (LCNDH), después la propia Comisión expidió su Reglamento interno.

En esta colaboración se analizan algunos tópicos que surgen del funcionamiento de las comisiones de derechos humanos y, en especial, se alude a excesos en que ellas han incurrido.

Sobre el tema hay mucho que comentar. De inicio, dado el sistema federal, que existen dos fuentes de autoridad: nacional y local, era necesario prever la existencia de dos tipos de comisiones: una federal y otras locales.

Todos los poderes federales: Congreso de la Unión, Poder Ejecutivo y Poder Judicial de la Federación realizan actos administrativos. Las cámaras que integran el Congreso de la Unión lo hacen en ejercicio, en particular, de las facultades a que alude el artículo 77 constitucional.

El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza actos de índole administrativa cuando ejerce las atribuciones a que hace referencia el artículo 11 de la Ley orgánica del Poder Judicial de la Federación. Lo mismo se presenta en las entidades federativas: todas las autoridades, en ejercicio de las atribuciones que tienen conferidas, realizan actos de índole administrativa.

Por disposición expresa, en la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (artículo 3), esos actos, aunque sean eventualmente violatorios de derechos humanos, no pueden ser conocidos por la Comisión. Lo mismo sucede en las entidades federativas. Existen ciertos actos que están al margen de esa forma de “control”.

En teoría, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos debería conocer de las violaciones a los derechos humanos en que incurran los poderes y autoridades locales, cuando actúan en ejercicio de una facultad o en cumplimiento de una obligación prevista en la Constitución general o en las leyes federales.

En la actuación de las comisiones de los derechos humanos se han observado ciertos vicios y excesos. Algunos, con base en la ley, otros al margen de ella. El artículo 39 de la LCNDH confiere a los visitadores las siguientes atribuciones:

“Cuando para la resolución de un asunto se requiera una investigación, el Visitador General tendrá las siguientes facultades:

I.- Pedir a las autoridades o servidores públicos a los que se imputen violaciones de derechos humanos, la presentación de informes o documentación adicionales;

II.- Solicitar de otras autoridades, servidores públicos o particulares todo género de documentos e informes;

III.- Practicar visitas e inspecciones, ya sea personalmente o por medio del personal técnico o profesional bajo su dirección en términos de ley; …”.

En los procesos penales el desahogo de una prueba, para ser válida y tomada en cuenta al momento de dictarse sentencia, está sujeto a la observación de requisitos, sin los cuales no es válida. En cambio, en las investigaciones que realizan los visitadores no se respetan las formalidades; a pesar de ello y de que de ellas deriva un informe que, si bien no tiene carácter de sentencia formal, en los hechos y ante la opinión pública, sí los tiene.

El artículo 40 de la misma LCNDH, dispone:

“El Visitador General tendrá la facultad de solicitar en cualquier momento a las autoridades competentes, que se tomen todas las medidas precautorias o cautelares necesarias para evitar la consumación irreparable de las violaciones denunciadas o reclamadas, o la producción de daños de difícil reparación a los afectados, así como solicitar su modificación cuando cambien las situaciones que las justificaron.

Dichas medidas pueden ser de conservación o restitutorias, según lo requiera la naturaleza del asunto. “

Las investigaciones de las que derivan las recomendaciones, en ocasiones, son deficientes, es lógico que así sea, la celeridad con que actúan y la falta de formalidades prevista en el artículo 4o de la ley obligan a la Comisión a actuar de manera precipitada.

Las comisiones no permiten a las autoridades señaladas como responsables de una violación el ejercicio pleno y exhaustivo de su derecho de defensa. El respeto de este derecho es indispensable si tomamos en consideración que, si bien una recomendación no tiene efectos vinculantes para las autoridades jurisdiccionales e incluso para las autoridades administrativas, sí son elementos que inciden en el ánimo de los juzgadores y en los sentimientos del público en general.

Una recomendación precipitada puede ser determinante, para mal, en la carrera de un servidor público señalado como violador de derechos humanos. La opinión pública difícilmente admite que un juez, en un proceso penal seguido a un servidor público señalado como violador de derechos humanos, dicte sentencia absolutoria, en un informe de una comisión.

Los informes inciden en el ánimo del ministerio público y de los juzgadores; ante la opinión pública aquellos serán remisos, negligentes y corruptos si no dejan caer el poder de que los dota la ley, si no acusan o si no condenan serán objeto de sospecha en los supuestos en que no lo hagan con toda la saña. Los jueces, por pretender facilitar la defensa del acusado, serán juzgados de parciales y negligentes.

En su origen como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional se limitaba a promover y vigilar el cumplimiento de la política nacional en materia de respeto y defensa de los derechos humanos, solicitar a cualquier autoridad la información sobre posibles violaciones de los derechos humanos, hacer las recomendaciones y, en su caso, formular las observaciones que resultaran pertinentes sobre violaciones a los derechos humanos a las autoridades administrativas del país.

Se afirmaba que el ministerio público y la policía ministerial no eran capaces de cumplir con las responsabilidades de investigar delitos y perseguir a sus autores, sin violar los derechos humanos. Para limitar sus abusos se modificaron las leyes, incluyendo la Constitución Política; se dispuso la creación de las comisiones de los derechos humanos.

Las leyes que regulan la actuación del ministerio público y el proceso penal, en ciertas etapas de la investigación, y de los juicios, por las razones que sean, disponen la observancia de cierto sigilo y discreción en las actuaciones. Hay muchas razones para que así sea. A pesar de lo anterior, las leyes que conceden atribuciones a las Comisiones de los derechos humanos (art. 39 frac. II de la LCNDH), prevén la posibilidad de que esa información, que requiere ser manejada con sigilo, sea proporcionada en una investigación y, por hecho, llegue a ser pública y notoria, en perjuicio de una investigación o de la imparcialidad procesal.

En el derecho mexicano todos los actos de autoridad son revisables, salvo aquellos en los que por disposición constitucional expresa se dispone lo contrario; dentro de esos supuestos se hayan las determinaciones del Pleno de la Corte, las Salas de ella, las resoluciones del Jurado de Sentencia y las determinaciones que emite la Cámara de diputados en los procesos de declaración de procedencia (artículos 107, 110 y 111 constitucionales).

La LCNDH, en su artículo 47, dispone: “En contra de las Recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso”.

Las recomendaciones que emiten trascienden a la opinión pública, alteran su ánimo e influyen en los jueces. ¿Cómo pueden resolver libremente, si conocen el sentir de la opinión pública, ávida de sensacionalismo, en el sentido de que un servidor público sea responsable de violaciones a los derechos humanos? La verdad derivada de una recomendación es un estigma que acompañará toda la vida a un servidor público que ha sido objeto de una recomendación. Se convierte en un auténtico indiciado.

A la larga la intervención de las comisiones ha terminado por atemorizar a los buenos servidores públicos y por estimular la apatía y negligencia de los malos.

En los Estados la actuación de las comisiones de derechos humanos ha desvirtuado sus fines; su acción ha derivado en persecuciones, por motivos políticos. Ciertos funcionarios que se muestran independientes o celosos de sus responsabilidades han sido señalados injustamente por las comisiones. También lo son aquellos que se muestran insumisos; los que se niegan a prestar su colaboración en actos no del todo claros, o los que tienen enemigos políticos.