El jueves 26 de agosto se apareció una nota de Arturo Ordaz Díaz, que publicó en Forbes Política, que tenía por título: Inconstitucional, iniciativa de AMLO para modificar el presupuesto: expertos.
“Se alude a la intención de otorgar al presidente de la república facultades para modificar el presupuesto federal. Los juristas entrevistados se pronunciaron en el sentido de que, de aprobarse la iniciativa, se actuaría en contra de lo dispuesto por la Constitución Política”.
La nota amerita comentarios y, en lo posible, aclaraciones y precisiones. En esta colaboración se alude al tema, se proporcionan elementos para comprender la naturaleza normativa del presupuesto federal y se aportan elementos para estimar anticonstitucional la propuesta y negar, por ello, que el Congreso de la Unión tenga posibilidad de aprobar una iniciativa de tal naturaleza”.
Se alude al presupuesto público de la Federación. La referencia se hace por razón de que, de buena o mala fe, existe el riesgo de que se incurra en abusos; se persigue poner en sobre aviso a la opinión pública respecto de ese tema, a fin de que tenga conciencia con relación al alcance de las normas constitucionales que regulan la institución.
El desarrollo es breve; no puede ser de otra manera. Pido a los lectores que son ajenos al derecho me disculpen por el abuso de su tiempo y de que desperdicie, en su perjuicio, este espacio periodístico. El desarrollo técnico de la institución lo hago tanto en mi Tratado de derecho constitucional, (volumen 3, página 972 y siguientes), como en mi Derecho constitucional, (tomo 2, parte especial, páginas 440 y siguientes), ambos en Editorial Oxford University Press.
Antecedentes de la normatividad relacionada con el presupuesto
Detalles más o detalles menos, la estructura normativa que regula lo que se conoce como paquete hacendario, apareció en la Constitución de 1857; de ella provienen los principios fundamentales que lo rigen; de la reforma de 13 de noviembre de 1874, las incongruencias que aún se observan en el texto actualmente en vigor; y del constituyente de 1917, de las reformas que se le han hecho al texto original y de los criterios de los tribunales, los principios que actualmente rigen la materia.
Principios generales
En derecho público, lo que se conoce como paquete hacendario, se integra por cuatro instituciones: presupuesto, ley de ingresos, cuenta anual y empréstitos. A través de ellas el poder ejecutivo de la Unión, con el concurso, en algunas veces, de la Cámara de Diputados y en otras del Congreso de la Unión, formulan y aprueban el gasto público; determinan las fuentes gravables, su monto y la forma de recaudar los impuestos; se rinden cuentas, revisan y, en teoría, se fincan responsabilidades; para el caso de que lo recaudado no alcance a cubrir el presupuesto, se fijan las bases para que el presidente de la República se allegue fondos a través de empréstitos.
Presupuesto. Definición
En el sistema constitucional mexicano (artículos 73, frac. VII, VIII y 74, frac. IV, 75 y 126), el presupuesto es un cálculo anticipado y aproximado de gasto o egresos públicos a realizar en un ejercicio fiscal anual. El presupuesto implica previsión de gastos con vista a ingresos posibles y autorizados en la ley de ingresos.
Duración
En Occidente, desde hace siglos, se ha considerado que la anualidad del presupuesto es una institución que existe a favor de los habitantes de un país. Cuando no existía una fecha para que los parlamentos se reunieran, lo hacían a condición de que fueran convocados por el rey; éste lo hacía por el interés que tenía en que se decretaran impuestos y se autorizaran gastos; de esa circunstancia surgió el principio de anualidad. De ahí derivó el hecho de que en la constituciones o leyes se fijara un día exacto para la apertura de los periodos ordinarios de sesiones del parlamento o poder legislativo. En nuestro sistema, además, para evitar excesos o una dictadura parlamentaria, se han fijado fechas para que concluyan los periodos ordinarios de sesiones (artículo 66).
En México, desde el siglo XIX, la vigencia de los presupuestos se inicia y concluye con el año del calendario. No es una regla general; en otros países se existen otros criterios y diferentes fechas.
El presupuesto público, tanto de la federación como de los estados y municipios, es anual. En el nivel federal, ese es el principio general (art. 74, frac. IV).
Hay excepciones al principio de anualidad del presupuesto; una, la prevista en el artículo 75, que existe con vistas a evitar que la Cámara de Diputados pretenda someter al Poder Ejecutivo recurriendo a la maniobra de no aprobar una partida para un cargo público. En ese supuesto deberá entenderse que tendrá asignada la partida prevista en el presupuesto anterior. Esta salvedad, detalles más, detalles menos, es reiterada por la mayoría de las constituciones de las entidades.
La otra excepción es el caso de erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura (art. 74, frac. IV).
Autoría del proyecto de presupuesto
El artículo 71 constitucional determina quiénes son los que tienen la facultad, atribución o el derecho de iniciar leyes ante el Congreso de la Unión. No todos los que aparecen mencionados en ese precepto lo pueden hacer respecto de toda clase de materias. Del contexto constitucional se despenden reglas y excepciones; una es la relativa a lo que se conoce como paquete hacendario: presupuesto, ley de ingresos, cuenta anual y empréstitos. El único que puede presentar las iniciativas correspondientes es el presidente de la República (art. 74, frac. IV). Lo mismo sucede con sus modificaciones o reformas.
La facultad que se confiere al presidente de la República de manera exclusiva tiene razón de ser: ese servidor público, por contar con los especialistas en materia hacendaria, es quien mejor conoce las necesidades presupuestales del gobierno federal y de la administración pública; él es quien, de manera general, se encargará de aplicarlo; quienes lo hacen dependen exclusivamente de él; tratándose de los otros poderes federales, están coordinados con él.
Hay otra regla: las iniciativas de ley o decreto pueden ser presentadas, indistintamente, ante cualquiera de las cámaras que integran el Congreso de la Unión (art. 72, inciso h), con excepción de las que versen sobre contribuciones, reclutamiento de tropas o empréstitos; las iniciativas relacionadas con estas materias deben ser presentadas en la Cámara de Diputados.
La razón que explica esa primacía que tiene la Cámara de Diputados es histórica. En Inglaterra, en un tiempo, todo lo que afectara a la población en su sangre o patrimonio, como lo son los impuestos, empréstitos y el reclutamiento de tropas, debía comenzar en la Cámara de los Comunes, que es en la que están representados los habitantes en quienes esos rubros inciden.
En México, durante más de un siglo, se consideró que en la Cámara de Diputados estaba representada la población y que los senadores representaban a los estados. De ahí la prelación que se le reconoce en la materia a aquella. En la actualidad senadores y diputados representan a la Nación.
Por existir la misma razón, debe entenderse que toda iniciativa por virtud de la cual se proponga la modifica las leyes o cuerpos normativos que regulan esas tres materias. deben ser presentadas ante la misma Cámara de Diputados y únicamente por el presidente de la República.
Aprobación del presupuesto
La facultada para aprobar el presupuesto es la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Es una facultad que tiene conferida en forma exclusiva (artículo 74, fracción IV).
Anteriormente no se facultaba de manera expresa a la Cámara de Diputados para modificar la iniciativa de presupuesto que presentaba el presidente de la república; a pesar de la omisión, se consideraba que, dentro de la facultad de aprobar, se entendía comprendida la de modificar el proyecto presentado por el presidente de la República.
En la actualidad, por virtud de diferentes reformas, se ha facultado a los diputados expresamente a examinar, discutir y modificar el proyecto de presupuesto que presente el presidente de la República.
Naturaleza del presupuesto
La ley, para ser considerada como tal, debe ser producto de lo que se denomina proceso legislativo: iniciativa, dictamen, discusión y aprobación por el Congreso de la Unión, actuando las cámaras que lo integran de manera separada, sucesiva e independiente y que sea promulgada por el presidente de la República. Ese es el principio general que se desprende del artículo 72 constitucional.
Existen otros casos en que los poderes federales y locales emiten actos, dentro del ámbito de sus facultades, que son igualmente obligatorios. A ellos, por no quedar comprendidos dentro de lo dispuesto por el artículo 72, no se les denomina leyes, a pesar de ello obligan a autoridades y particulares. La Constitución, para diferenciarlos de las leyes les da una denominación específica: tratados, convenciones internacionales, decretos, presupuesto, cuenta anual, acuerdos, órdenes, resoluciones, sentencias, declaraciones y otras.
No es admisible dar el carácter de ley o decreto a lo que la Constitución no le ha dado ese carácter y al que ella ha atribuido una denominación específica. Esa es la regla general y técnica.
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Los actos aprobados por el mismo Congreso o por las Cámaras que lo integran, cuando son emitidas dentro de su ámbito de las facultades que tiene conferidas, gozan del imperio que deriva de esa circunstancia; ellos, aunque formalmente no son leyes, obligan.
El presupuesto, por ser aprobado únicamente por la Cámara de Diputados, formalmente no tiene el carácter de ley; no obstante, obliga a los miembros de la administración pública y a los particulares que contratan o negocian con ella. En teoría, cualquier desviación de recursos públicos y toda aplicación diversa a la autorizada en el presupuesto, debiera ser motivo de responsabilidad para los responsables (art. 78).
Un tribunal federal, en un criterio contradictorio y declarativo, sin fundamento, por cuanto a que no tiene apoyo en la Constitución, opinan lo contrario:
“Es un acto formalmente legislativo, pero materialmente administrativo, porque desde su origen, el proyecto de presupuesto proviene del Poder Ejecutivo Federal y su estructura en general, no cambia por el hecho de que la Cámara de Diputados lo apruebe en sus términos o lo modifique. También es un acto administrativo y no una ley en sentido estricto, porque el decreto por el que se aprueba lo expide una sola de las Cámaras del Congreso de la Unión y no ambas. Tampoco está dirigido en forma general regular y abstracta a regular de modo directo la conducta de todos los gobernados, sino que rige para los sujetos obligados por la Ley Federal de Presupuesto y responsabilidades Hacendaria de todas las entidades en cuanto a la administración y gasto de los recursos públicos que integran el presupuesto, de modo que el proyecto de presupuesto no tiene su génesis en un estricto proceso legislativo, sino que, se reitera, lo crea originalmente el Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados lo aprueba anualmente, previo examen y discusión e, incluso, puede modificarlo, con lo cual los representantes del pueblo electos democráticamente tienen una intervención constitucional exclusiva para determinar o fijar los montos y destinos del gasto público”.
Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Queja 75/2016.” Registro digital 20155446.
Ese mismo tribunal, en la misma queja, en un criterio absurdo, por cuanto a que pudieran existir vicios de constitucionalidad o de procedimiento en la iniciativa, aprobación y promulgación, declaró: “PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN. CONTRA SU APROBACIÓN (DECRETO) POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO”. Registro digital 2015444.