En esta segunda parte aludo a dos temas específicos: las modificaciones al presupuesto y las posiblidades de que sea vetado. Insisto, si bien se trata de temas técnicos, su desarrollo es necesario con el objeto de evitar abusos, por ignorancia o prepotencia.

 

Modificaciones al presupuesto

A pesar de que el presupuesto, como un todo, es aprobado exclusivamente por la Cámara de Diputados, sus modificaciones o reformas deben ser obra del Congreso de la Unión. Es una incongruencia; a pesar de serlo, existe una disposición constitucional expresa que así lo dispone (artículo 126).

La incongruencia tiene una razón de ser; su expicación es histórica: en la Constitución de 1857, el poder legislativo de la Unión se depositaba en una sola cámara, la de diputados (articulo 51); de esa manera, si el Congreso de la Unión aprobaba el presupuesto anual (artículo 72, frac. VII), no existía nada extraño en que las modificaciones las hiciera el mismo cuerpo colegiado mediante una ley, cuya autoría era atribuible a ese cuerpo colegiado (artículo 119).

En 1874, al restablecerse el Senado, los autores de la iniciativa de reformas dejaron intacto el artículo 119; los miembros del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, no percibieron la incongruencia; así se aprobó; y de esa manera se conservó hasta 1917. Los autores del proyecto de Constitución de 1917 y los constituyentes que lo estudiaron, discutieron y aprobaron, no percibieron el absurdo. Lo más cuestionable está en que, a pesar de que la Constitución ha estado en vigor durante más de ciento cuatro años, no se haya eliminado la incongruencia.

No existe norma expresa que prevea quién deba presentar la iniciativa de reformas al presupuesto; ante la omisión es aplicable el principio, que debe ser general y que se desprende de la naturaleza de la institución: si el presidente de la república tiene la facultad exclusiva para presentar la iniciativa de presupuesto, implícitamente él goza de la facultad para presentar la iniciativa de reformas al presupuesto. Nadie más lo puede hacer en su lugar.

Por estar de por medio la misma razón que explica la preferencia conferida a la Cámara de Diputados, de ser ella la cámara de origen (artículo 72, inciso h): en materia de impuestos, las modificaciones al presupuesto, por cuanto a que inciden en la población, también debe entenderse que la iniciativa que propongan su reforma deben ser presentadas por el presidente de la República en la de Diputados, como cámara de origen.

Una vez presentada por el presidente de la República la iniciativa de reformas al presupuesto, no existe inconveniente para que los legisladores de ambas cámaras hagan las modificaciones que estimen pertinentes. No hay una norma expresa que así lo disponga, pero se aplica la regla general que se desprende de la fracción IV del artículo 74.

El presidente de la República, por sí no puede modificar el presupuesto anual; carece de la facultad para hacerlo. Está obligado a aplicarlo en sus términos. Si una vez aprobado por la Cámara de Diputados pretendiera alterarlo asumiría una facultad que no tiene y que, por mandamiento constitucional corresponde al Congreso de la Unión; no tendría razón de ser el artículo 126 constitucional. Es el Congreso, en su actuación ordinaria, el único que lo puede modificar.

La facultad general que tiene el presidente de la República de aplicar las leyes (artículo 89, frac. I), únicamente lo autoriza a realizar esa función; no puede comprender la de modificarlo y, mucho menos, no acatarlo.

En razón de que de conformidad con el artículo 108, el presidente, durante el tiempo de en encargo, sólo puede ser encausado por los rubros específicos que se mencionan, la responsabilidad por alteraciones o infracciones al presupuesto recae en los servidores públicos que refrendan la desviación y en aquellos que las realizan materialmente.

 

Presupuesto y veto

El veto, entendido como la facultad que tiene el presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que le envía el Poder Legislativo, está previsto, regulado y referido a actos de ese poder cuando actúa de manera ordinaria y en ejercicio de su función ordinaria: la de legislar.

El veto es una intromisión del poder ejecutivo en la actuación del legislativo. Por ello las normas que lo prevén deben ser interpretadas en forma restrictiva: sólo es admisible en los supuestos previstos expresamente. En respeto del principio de división de poderes únicamente es procedente en los casos previstos y, como consecuencia, debe entenderse que lo tiene prohibido en otros casos. Eso es lo que se desprende del artículo 72. De ese precepto se deriva que:

Se trata de proyectos de ley o decreto que emite el Congreso de la Unión en ejercicio de su función legislativa ordinaria;

Está referido a actos que emanan de la acción coordinada, sucesiva, independiente y separada de las dos cámaras que integran el Poder Legislativo;

En estricto derecho, por estar referida la facultad de hacer observaciones a los actos del Congreso de la Unión, en su actuación ordinaria, la prevista en el artículo 72, el presidente de la República carece de facultades para vetar actos que emiten cada una de las Cámaras en ejercicio de facultades exclusivas (arts. 74 y 76) o de facultades comunes (art. 77).

Por disposición constitucional expresa (art. 72, inciso J), el presidente de la República no puede vetar las resoluciones del Congreso de la Unión o de alguna de las Cámaras que lo integran cuando ejercen funciones de cuerpo electoral (artículos 76 fracción V, 84, 85 y 96), o de jurado (artículo 110), las que emita la Cámara de Diputados en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 111 (declaración de procedencia) y el acuerdo que emita la Comisión Permanente por virtud del cual  se convoque el Congreso de la Unió o a alguna de las cámaras que lo integran a un periodo extraordinario de sesiones (art.ículo78, frac. IV).

Técnicamente era innecesario prohibir, en forma expresa, el ejercicio de la facultad de hacer observaciones en los casos antes referidos en razón de que:

Cuando las dos cámaras que integran el Congreso de la Unión, se constituyen en colegio electoral y ejercen la función de elegir, los senadores y diputados lo hacen en forma conjunta y en asamblea única; por ello no se agota el proceso legislativo ordinario que prevé el artículo 72. Eso sería suficiente para hacer improcedente el veto.

Por otra parte, sería absurdo que el presidente electo, interino o sustituto, nombrado por el Congreso vetara su nombramiento.

Cuando las cámaras que integran el Congreso de la Unión ejercen facultades de jurado, cada una realiza una función diferente: la de diputados: recibir la acusación, recabar pruebas, oír al acusador y a la defensa, declarar que hay lugar a acusar al reo, nombrar una comisión que sostenga la acusación y aporte pruebas ante el Senado; éste, por su parte, se convierte en jurado de sentencia: oye la acusación, recibe pruebas, escucha alegatos y emite su resolución, condenatoria o absolutoria. Por ser actos que realizan en forma separada y no coordinada, no procede el veto aunque la Constitución no lo prohiba expresamente.

A pesar de que el Congreso de la Unión agota el procedimento establecido en los primeros incisos del artículo 72, tampoco prodede el veto tratándose de reformas a la Constitución (artículos 73, frac. III y 135), en razón de que el poder legislativo es sólo una parte del proceso y de que, al exigirse la anuencia de las dos terceras partes de los legisladores en sus respedctivas cámaras, el veto ya ha sido superado de antemano.

El veto procede respecto de actos del Congreso de la Unión en su actuación ordinaria y cuando ejerce su facultad de legislar. El ejercicio de la facultad no puede hacerse extensivo a los actos que realiza en ejercicio de facultades exclusivas o comunes; tampoco podría hacerlo por lo que se refiere a los acuerdos y actos que realiza la Comisión Permanente. De admitir esa posibilidad, el siguiente paso sería tener que reconocer que también pueda vetar los acuerdos económicos que cada una de las cámaras o las comisiones emiten.

Las limitantes expresas al veto técnicamente era innecesario consignarlas expresamente. Llevó al constituyente a poner al margen de la acción del presidente de la República esas materias, la necesidad de dejar claro que el ejercicio de la facultad no podía comprenderlas por razón de que, de permitirlo, se atentaría gravemente contra los principios de división de poderes; impediría el funcionamiento autónomo de Congreso, al no permitirle reunirse cuando fuera convocado por la Comisión Permanente.

También por virtud de que obstaculizaría el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se confieren a cada una de las Cámaras; o para para evitar un absurdo: si el Congreso, en ejercicio de las facultades que derivan a su favor de los artículos 84 y 85, actuando como colegio electoral, elige a un presidente, interino o substituto, sería ilógico que el electo por ese cuerpo colegiado vetara u obstaculizara su propia elección.

Por ser el estudio, discusión y aprobación del presupuesto federal facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y no del Congreso de la Unión, debe entenderse que no es susceptible de ser vetado por el presidente de la República.

La Suprema Corte de justicia de la Nación, es de otra opinión; en la tesis 2ª./J. 97/2008, registro digital 169441, resolvió lo siguiente:

“d. Salvo las excepciones expresamente previstas en el texto constitucional, el Ejecutivo Federal se encuentra facultado para realizar observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, aun cuando se trate de una facultad exclusiva de una de las Cámaras.”

No tiene razón la Corte. Del artículo 72, de los principios que regula la división de poderes y de la naturaleza de la institución, veto se rige por los siguientes principios:

El veto existe para hacer operante el principio de división de poderes, no para desvirtuar el ejercicio de las funciones que tienen conferidas tanto el Congreso de la Unión, como las cámaras que lo integran.

El veto es una forma de intromisión del ejecutivo en el legislativo, por lo mismo sólo es admisible por lo que toca a los actos expresamente determinados: los de naturaleza legislativa: leyes y decretos, que aprueba actuando las cámaras que lo integran de manera separada, sucesiva e independiente.

La prohibición expresa contenida en el inciso J del artículo 72 está encaminado a señalar materias delicadas confiadas a la regulación del Congreso de la Unión o a las cámaras que lo integran, para dejar en claro casos particulares en que no procede el veto. Ello no implica que en los restantes casos sí proceda. En estos se debe aplicar la regla que hace procedente el veto sólo respecto de leyes  o decretos que emite el legislativo en su actuación ordinaria.

Un argumento adicional es que cuando se trata de actos atribuibles a una sola cámara, no se presentan los supuesto previstos en los incisos A, B y C del artículo 71, cuando las cámaras que integran el Congreso de la Unión ejercen facultades que tienen atribuidas y lo hacen de manera exclusiva o que les son comunes (artículos 74, 76 y 77), en el sentido de que deben reunirse el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada cámara de manera sucesiva e independiente para superar el veto.

Las modificaciones al presupuesto, por ser obra del Congreso de la Unión en su actuación ordinaria (art. 126) sí pueden ser vetadas por el presidente de la República.

Para evitar abusos en estas materias, se imponía hacer las precisiones anteriores.

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