La iniciativa presidencial de reforma constitucional en materia eléctrica, parte de premisas falsas y adolece de severos problemas de índole legal y constitucional. Aunque estas falsedades son demasiadas, no es el propósito de este artículo ahondar en ellas, no obstante, se harán algunas puntualizaciones que se consideran pertinentes. No se hará referencia a las deficiencias jurídicas, que al igual que las falsedades ya han sido abordadas por diversos analistas.
Hay un aspecto central de la iniciativa, menos discutidas, la pretensión de convertir nuevamente a la CFE en un monopolio definiendo como área estratégica reservada en exclusiva a la Nación (entiéndase ejecutivo federal), todas las actividades relacionadas con el sector eléctrico, es decir, generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento. Se deja a la CFE la responsabilidad y autoridad para ello. Y aunque establece que los generadores privados podrán producir hasta 46 por ciento de la electricidad, estos sólo la podrán vender a la CFE pues sería la única autorizada para vender a los usuarios finales: hogares, empresas u otro tipo de establecimientos. La iniciativa prevé cancelar todos los permisos de generación vigentes y los pendientes de resolución por la Comisión Reguladora de Energía, así como todos los contratos entre generadores privados o entre estos y la CFE, incluidos los de la llamada Generación Distribuida. En ambos casos sin causa justificada. Adicionalmente, desaparece el CENACE, que es actualmente la instancia responsable de decidir el despacho de energía a la red, es decir cuáles centrales entran en cada momento a abastecer el Sistema Eléctrico Nacional; esta responsabilidad se transfiere a CFE.
¿Cuál es el problema con los monopolios?
El paradigma neoliberal, condenado hoy por la 4T, ofreció, al inicio de los años ochenta cuando se fue imponiendo en gran parte del mundo, mayor dinamismo económico que beneficiaría a todos. Cuatro décadas después, los resultados no han sido los esperados. En el mundo, con excepciones, el crecimiento fue menor al esperado y el que hubo no benefició a todos por igual; los ricos se hicieron más ricos y el nivel de desigualdad se incrementó, al grado que la reducción de las disparidades económicas lograda durante la postguerra y hasta principios de los años setenta se ha perdido, y tales disparidades son ahora más acentuadas que las existentes a fines del siglo XIX.
Sin embargo, no basta condenar al neoliberalismo por no reducir las desigualdades sino exacerbarlas. Es necesario entender por qué falló para rectificar el rumbo. Diversos exponentes del pensamiento económico coinciden en que la explicación al lento crecimiento, retroceso en reducción de las desigualdes y combate a la pobreza, se halla en la invalidez de los supuestos del neoliberalismo y en la mala gestión del desarrollo por parte de los gobiernos de diversos países.
- Stiglitz lo explica con claridad en su libro ̈Capitalismo progresista ̈. A riesgo de simplificar su amplio análisis, él arguye que la premisa del modelo neoliberal —que la libre competencia en los mercados produciría una óptima asignación de los recursos disponibles y que el crecimiento dinámico generaría una mayor riqueza que beneficiaría a todos— es una falacia, pues los mercados raramente son competitivos.
La realidad es más bien que en la mayoría de los mercados el poder se distribuye en forma desigual. Las empresas grandes detentan mayor poder y ello les permite operar en los términos que mejor les convenga. Pueden pagar a sus trabajadores sueldos por debajo de los que habría en un ambiente de competencia; pueden debilitar a sus sindicatos o dificultar la negociación colectiva. A sus clientes pueden cargarles precios por encima de los que habría en un mercado competitivo. A sus proveedores les pueden imponer condiciones para ampliar sus propios márgenes. Con el gobierno pueden eludir y evadir impuestos e introducir regulaciones que favorezcan sus intereses, sin importar el costo que ello represente para la sociedad.
La situación en México no es diferente, pues abundan los mercados no competitivos. Algunos ejemplos notables son la banca, el sector de las comunicaciones, la agroindustria, la producción de cemento y la industria farmacéutica, entre muchos otros.
La existencia de tantos mercados poco competitivos, en los que el poder de mercado se concentra en las grandes corporaciones, explica en gran parte que las políticas públicas seguidas en las últimas décadas, si bien generaron beneficios, estos se distribuyeron de forma inequitativa, acrecentando la desigualdad e impidiendo mayor crecimiento y avance en el combate a la pobreza, porque quienes detentan mayor poder de mercado, los monopolios y los oligopolios, extraen riqueza de sus trabajadores, de sus clientes, de sus proveedores y del gobierno.
Cabe preguntar entonces, si los monopolios contribuyen a la concentración de la riqueza y el ingreso, frenan el crecimiento económico y obstaculizan la reducción de la pobreza, ¿por qué quiere ahora el gobierno de la 4T recuperar el monopolio de CFE?
Una razón que aduce la iniciativa es la de fortalecer a la CFE. Ésta arguye que al dejar de ser la CFE empresa productiva del estado no buscará fines de lucro y por eso podrá ofrecer precios más bajos a los usuarios del servicio.
Esta es una afirmación falaz, porque la posibilidad de contar con precios bajos depende fundamentalmente de tener una adecuada matriz energética que, con criterios de eficiencia y respeto al medio ambiente, por una parte, combine centrales eléctricas de fuentes renovables y fósiles, y por otra, provea un margen de reserva de capacidad suficiente para atender los picos de demanda previsibles y los mantenimientos de las centrales del sistema. Una matriz energética como esta solo es posible cuando se logra tener la máxima seguridad en el acceso y abasto de la energía primaria usada para generar la electricidad. Esto último requiere el aprovechamiento, ambientalmente responsable, de los recursos fósiles y renovables con los que cuenta el país y, en su caso, ante la falta de recursos internos, por ejemplo, de gas, diversificar las fuentes externas de abasto para reducir al máximo los riesgos de interrupción en el suministro.
México tiene un enorme potencial solar, eólico, hídrico, geotérmico y fósil, principalmente en gas, lo que hace viable transitar hacia una matriz energética segura, balanceada y ambientalmente responsable. Lo irónico es que, teniendo esta privilegiada dotación de recursos, nuestro sistema eléctrico es muy vulnerable. A pesar de contar con reserva de gas para ser autosuficientes, dependemos en más del 90 por ciento de nuestras necesidades de gas prácticamente de un solo proveedor externo: Texas. La experiencia de las heladas de febrero pasado puso en evidencia esa vulnerabilidad.
Convertir a la CFE en monopolio y ente sin fines de lucro no asegura mejores precios, ni seguridad energética. Por un lado, como monopolio no tendrá incentivo alguno para ser más eficiente, ni para modernizar sus centrales, muchas de ellas ya obsoletas y altamente contaminantes, ni para establecer una matriz energética como la descrita arriba; carece de los recursos necesarios para ello debido a su muy precaria situación financiera. Tampoco podrá construir centrales nuevas al ritmo que requiere la economía. Se estima en 60 mil millones de pesos anuales la inversión necesaria para aumentar la capacidad de generación al ritmo de 3 por ciento anual, en el que se estima crecerá la demanda de electricidad. A ello hay que sumar la inversión requerida para mantenimiento y para la expansión de la red de trasmisión, que ya registra rezagos muy importantes en varias partes del país. La capacidad de la CFE para invertir asciende solo a alrededor de 30 mil millones de pesos por año. Tampoco el gobierno federal cuenta con los recursos para ello. Y la inversión privada no se realizará en un mercado en el que los inversionistas estarían obligados a vender su energía a un solo comprador, CFE, al precio que esta determine, porque así lo prevé la iniciativa. Es decir, CFE es al mismo tiempo un monopolio y un monopsonio, que determina a qué precios vende y compra la energía eléctrica, además de decidir a quién se la compra y a quién no.
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Un monopolio solo es justificable cuando se trata de un monopolio natural, pero si es el caso, este debe estar debidamente regulado. Un ejemplo es la trasmisión de energía entre las plantas eléctricas y los centros de población, y su distribución al interior de estos, como se reconoció en la reforma de 2013-2014, que reservó a la CFE la distribución y a CENACE la trasmisión. Las demás funciones no se reservaron por la simple razón que no constituyen un monopolio natural.
La iniciativa aduce otras razones para convertir en monopolio a la CFE y cancelar todos los permisos y contratos vigentes con generadores privados. Los argumentos se basan en medias verdades o falsedades enteras. Se afirma que la reforma de 2013-2014 buscó desaparecer la empresa energética del estado. No es así, CFE conservó el monopolio de la trasmisión y distribución de energía. Es absurdo plantear que se intentaba desaparecer a la entidad para la que se reservaban funciones clave del mercado eléctrico. Se dice que las empresas privadas pagan una tarifa menor que los hogares, también es falso, las empresas pagan una tarifa mayor a la que se aplica a más del 90 por ciento de los hogares. Solo pagan menos que aquellos hogares de alto consumo.
También es falso, como afirma el gobierno actual, que la reforma de 2013-2014 desmanteló una industria que los mexicanos construimos por años. La reforma vigente ni destruyó, ni privatizó absolutamente nada, solo dio entrada al mercado de la electricidad a la inversión privada a fin de que hubiera más competencia que beneficiara a todos los mexicanos y no a una empresa en particular. Contrario a lo que hoy se propone, se dividió CFE en varias subsidiarias para trasparentar su operación y hacerlas más competitivas. Esa división ha permitido ver que algunas ramas de la CFE generan utilidades y otras no, lo cual debería servir para mejorar las que pierden y no para desaparecer las que ganan.
La iniciativa justifica la necesidad de la reforma por los excesos y abusos cometidos contra la CFE en cuanto al uso por parte de particulares, de la figura permitida por la ley vigente antes de la reforma de 2013-2014, llamada Contratos Legados, a los cuales la ley permitió pagar un porteo fijo, conocido como de estampilla, sin importar la distancia de la trasmisión, y usualmente a una tarifa menor que la pagada por el resto de los usuarios de la red. Cabe señalar que estos contratos representan solo el 3.5 por ciento de la generación y los subsidios y abusos podrían resolverse sin necesidad de una reforma constitucional y negociando con los titulares de dichos contratos, cuya vigencia, a propósito, en muchos de los casos debe de estar por vencer.
En síntesis, convertir en monopolio público todas las actividades relacionadas con el sector eléctrico, esto es, generación, trasmisión y distribución, como lo pretende la iniciativa, en adición a los riesgos legales –en México y en el extranjero por rompimiento de contratos– y el deterioro ambiental, solo agravará las dificultades de la economía para crecer y crear las fuentes de empleo que demandará la dinámica demográfica y, por consiguiente, para reducir la pobreza y las desigualdades existentes.
Fortalecer a la CFE requiere más eficiencia en la gestión de la empresa; su gran tamaño hace especialmente indispensable una administración profesional, en la que la toma de decisiones obedezca principalmente a criterios de racionalidad económica. Es preciso también subsanar, en su caso, con reformas legales lo que sea mejorable del actual marco jurídico y emprender negociaciones con los agentes económicos que participen de manera indebidamente ventajosa en el mercado.
Hacer realidad en México el propósito de primero los pobres requiere menos monopolios, no más.