México destaca como uno de los países más ricos en historia y cultura. Muestra de ello son legados arqueológicos, las edificaciones de gran valor arquitectónico de la época colonial y los vestigios que dan cuenta de importantes acontecimientos de nuestra historia. En este artículo me centraré en el patrimonio material, cultural e histórico, el cual constituye un derecho fundamental de las y los mexicanos.
El 13 de enero de 1966 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al artículo 73, fracción XXV de la Constitución General, la cual otorgó la facultad del Congreso “para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional”. En la exposición de motivos de la iniciativa de dicha reforma, se hizo hincapié en la necesidad de una legislación federal para la protección del patrimonio cultural e histórico de interés nacional.
La ley con la que se pretende cumplir ese mandato constitucional es la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, publicada el 6 de mayo de 1972. Este ordenamiento es una ley nacional, porque regula una materia de forma exclusiva que incide en el ámbito federal y local. Como ley nacional presenta una deficiencia normativa: no establece obligaciones para las autoridades locales. Algunos podrían argumentar que esto se debe a que se trata de una ley federal y no puede incidir en el ámbito local. Eso tendría sustento si se tratase de una ley ordinaria federal, pero se trata de una legislación nacional que debe contemplar obligaciones para las autoridades locales.
La citada omisión genera problemas en las acciones de las autoridades locales para preservar los monumentos arqueológicos, artísticos, históricos y zonas de monumentos declarados así por las autoridades federales; estos quedan desprotegidos en el ámbito local. Las autoridades locales no intervienen directamente en su preservación, solo colaboran con las acciones que pueda emprender el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH). Esto crea un vacío normativo que transgrede diversos parámetros convencionales a los que México está sujeto y viola los derechos culturales de las personas.
En la Observación General Nº 21, se establece que los derechos culturales son parte integrante de los derechos humanos, por lo que son universales, individuales e interdependientes. Por esa razón, su promoción y respeto son esenciales para mantener la dignidad humana y para la interacción social positiva de individuos y comunidades en un mundo caracterizado por la diversidad y la pluralidad cultural. Conforme a estas bases, las personas mexicanas adquieren identidad con su patrimonio histórico y cultural; por eso se protegen los derechos culturales cuando se preserva el legado histórico y cultural. Ese patrimonio se debe conservar para garantizar los derechos culturales de las personas, debido a que ese patrimonio es importante no solamente de por sí, sino también en relación con su dimensión humana, en particular por su significación para las personas y comunidades y su identidad.
En el informe A/HRC/17/38, del 21 de marzo de 2011, se establece que el concepto patrimonio “refleja el carácter dinámico de algo que ha sido desarrollado, construido o creado, interpretado o reinterpretado en la historia y transmitido de generación a generación”. En este informe se define al patrimonio cultural como los recursos que permiten la identificación cultural y los procesos de desarrollo de las personas y comunidades, que ellos, implícita o explícitamente, quieren transmitir a las futuras generaciones. Este patrimonio cultural no se circunscribe a lo que se considera de valor excepcional para la humanidad en general, sino que abarca lo que tiene significación para personas y comunidades concretas, con lo que se destaca la dimensión humana del patrimonio cultural
De conformidad con el artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados tienen la obligación de adoptar medidas positivas para la conservación, el desarrollo y la difusión de la cultura, lo cual significa protección, preservación y salvaguardia, difusión del patrimonio cultural y su promoción. Conforme a esa obligación, un enfoque basado en los derechos humanos ha de centrarse, en particular, en concienciar sobre la importancia del patrimonio cultural y de los derechos culturales y en enseñar la historia insistiendo en su naturaleza compleja (informe A/71/317, párrafo 55, e informe A/68/296). Y así, del mismo modo que la destrucción del patrimonio cultural entraña consecuencias devastadoras para los derechos culturales, la protección de este puede tener una influencia positiva en la cultura de las personas y su relación con su entorno (informe A/71/317, párrafo 56).
En México, la declaración de monumentos arqueológicos, artísticos, históricos y zonas de monumentos representa una limitación a la propiedad privada para preservar un interés público, en términos del artículo 27, tercer párrafo, de la Constitución General. Una zona de monumentos históricos puede comprender uno o varios monumentos históricos, y a pesar de que no todos los inmuebles comprendidos en esa zona sean monumentos históricos, todos requieren de una protección y conservación por su valor como conjunto. Esto tiene consecuencias en la limitación a la propiedad a fin de preservar los derechos culturales de la población.
En esos casos, es de interés público conservar las características urbano-arquitectónicas sobresalientes de la zona, las cuales la distinguen y dan cuenta de nuestra historia y tradición. En estos casos, el INAH tiene la obligación de preservar la zona de monumentos históricos. Y lo debe hacer tomando en cuenta que no se modifiquen sus elementos arquitectónicos, que, como elementos formales y fisonómicos, conforman un conjunto de especial relevancia para la armonía de la zona cuya conservación integral es de interés nacional. Sin embargo, ¿cuáles son las obligaciones de las autoridades locales en este contexto?
Si se deja exclusivamente al ámbito federal la carga obligacional de preservar los monumentos o zonas declaradas, se crea un amplio margen de inseguridad jurídica e imparcialidad en las acciones de las autoridades locales. Por ejemplo, la Constitución de la Ciudad de México no especifica el papel que deben desempeñar las autoridades locales en la preservación de las zonas de monumentos históricos, como ocurre en el caso de Coyoacán. Además, la Ley de Patrimonio Cultural, Natural y Biocultural de la Ciudad de México tampoco aborda esta cuestión y lamentablemente no existe un reglamento de esta ley que aclare esta incertidumbre normativa (en esto hay una omisión absoluta de ejercicio obligatorio).
Ante la falta de una obligación precisa establecida en la legislación nacional, se genera una discrecionalidad por parte de las entidades federativas para regular sus responsabilidades en la protección de estos patrimonios declarados como protegidos por el gobierno federal.
En un Estado de Derecho, la primera garantía para los derechos humanos radica en la regulación de las garantías primarias, como las obligaciones de las autoridades para hacer efectivos estos derechos. Si nuestra legislación no específica las responsabilidades de las autoridades locales en la preservación de este patrimonio, continuaremos experimentando pérdidas de dichos patrimonios en perjuicio de los derechos fundamentales de las y los mexicanos. Se necesita una nueva legislación que asegure la imposición de obligaciones claras, lo cual implica especificar y cumplir lo establecido en el numeral 3 del artículo 6 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, el cual establece que preservar implica la obligación de “no tomar deliberadamente ninguna medida que pueda causar daño, directa o indirectamente, al patrimonio cultural y natural”.