Continuando con este ejercicio semanal de revisar y reflexionar en torno a la Ley de Seguridad Nacional, así como su aplicación y su ejercicio por parte de las autoridades federales de la actual y pasada administración, es menester de esta entrega abordar el Título Segundo: De las Instancias Encargadas de la Seguridad Nacional. Siguiendo en la misma línea que su antecedente documental, este apartado de la ley continúa estableciendo importantes términos y referentes; pero también profundizando en la ambigüedad, la opacidad y la vaguedad.
Es una constante que mientras más específico y puntual sea un documento normativo más sencillo es dar cumplimiento y seguimiento a lo ahí dispuesto. De igual forma, mientras más específica sea la redacción, más sencillo es evaluar los efectos y ejercicio de las acciones emprendidas, generando un entorno de puntual responsabilidad y valoración continua. En el caso de la Ley de Seguridad Nacional su intención contextualizada posiblemente era originalmente ser un instrumento transitorio, que diera pie a generar legislación más específica y profunda a partir del sexenio 2006-2012. Lamentable es ver que esta importante aproximación cayó en el anquilosamiento, en el estancamiento coyuntural y en la fosilización normativa. Es así como acabamos con este documento legal, el cual posee importantes términos para el Estado mexicano, pero también líticos preceptos desactualizados, opacidad operacional y vaguedad lógica.
El Título Segundo de la Ley de Seguridad Nacional la componen tres capítulos, los cuales versan sobre las entidades responsables en la materia. Debería ser uno de los componentes más sólidos de este documento, y un rector indiscutible para el Estado mexicano. Lamentablemente, no es así. De hecho, es un texto que se aprecia descontextualizado y realmente inoperante. Los artículos 9 y 10 establecen que las entidades que aborden temas de Seguridad Nacional dependen presupuestalmente de Poder Ejecutivo Federal (declaratoria que es redundante debido a su naturaleza) y que todo el personal que labore en dichas instancias acordará previamente guardar la reserva y el secreto de la información a la que se encuentren expuestos. Lo anterior es absolutamente lógico y razonable, pero esto corresponde más a disposiciones reglamentarias internas de las instituciones, y su mención en una ley federal es desconcertante por la jerarquía normativa.
El Artículo 12 establece la figura del Consejo de Seguridad Nacional como la entidad encargada de la coordinación nacional en la materia. Esta entidad se encuentra conformada por el Titular del Ejecutivo Federal (Presidente de la República) y por los secretarios de Gobernación, Defensa, Marina, Seguridad Pública, Hacienda, “Función Pública” [sic], Relaciones Exteriores, y “Comunicaciones y Transportes” [sic]; así como por el Fiscal General de la República y el “Director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional” [sic]. Complementariamente, el Artículo 13 establece que diez aspectos que deberán ser del conocimiento del Consejo, destacando los esfuerzos y Políticas Públicas orientadas a mantener la Seguridad Nacional, la Agenda Nacional de Riesgos, los programas de cooperación internacional y los procesos de clasificación de la información.
Invito al lector a revisar este artículo, donde podrá ver que el mismo carece de estructura jerárquica lógica e incorpora aspectos redundantes y superfluos como la revisión de los lineamientos para la intervención de comunicaciones privadas. Pero lo más preocupante de esto es que dicho Consejo realmente no es un instrumento operativo vigente. Lo podemos deducir del hecho que durante la Administración Federal 2018-2024 dicho organismo sesionó formal y oficialmente tan sólo dos veces, y durante el presente gobierno no se cuenta con información confiable del número y tema de las sesiones.
Podría argumentarse que la reserva de información no sólo es una obligación legal (Art. 17 LSN), y que es esperable que no se informe a la ciudadanía del contenido de todas las reuniones. Pero el Artículo 16 de esta misma ley establece que las reuniones deberán ser llevadas a cabo al menos bimestralmente, situación que -al igual que incontables leyes y reglamentos- incide en incumplimiento desde la administración 2018-2024. En consecuencia, realmente no debería sorprendernos que este organismo no tenga una relevancia operacional en el espíritu de la ley. Lo que debería impactarnos es que algunos funcionarios busquen justificar agendas personales o intereses convenientemente personales y políticos con fundamento en deliberaciones exclusivas de este organismo.
Los Capítulos II y III de este Título Segundo hacen alusión a una de las instituciones más icónicas del rubro en nuestro país: el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, y los estatutos de su personal respectivamente. Estos apartados nos hablan sobre las atribuciones y responsabilidades del Centro y la generalidad de su orden interno. Su contenido es relevante y trascendente para una reflexión sobre las estructuras formales de la Seguridad Nacional y la Inteligencia en México. Pero de manera histórica exclusivamente, ya que dicho organismo dejó de existir formalmente en 2019. Actualmente su lugar lo ha adquirido el Centro Nacional de Inteligencia; y aunque podría argumentarse que es tan solo “una adaptación el CISEN”, formal, normativa y operacionalmente son entidades claramente diferenciadas.
Son instituciones diferentes, y su mención y referencia en este documento es no sólo irrelevante sino demostrativa de la falta de actualización y adaptación que tenemos en la materia en nuestro país. Así como se realizaron importantes reformas a esta ley durante el sexenio pasado, de igual forma debieron realizarse las reformas legislativas para adaptarlas a la nueva coyuntura institucional nacional. No es “solo cambiarle el nombre”, es una acción de fondo. En la ley la forma es fondo y el fondo es forma. Es la madurez y seriedad con la que se abordan las leyes y los temas; y esta omisión nos muestra el poco compromiso y seriedad de la administración anterior y presente sobre la formalidad de la Seguridad Nacional en nuestro país.
Dicha falta de responsabilidad conceptual y operacional se consolida con el Capítulo IV de esta ley, el cual (hipotéticamente) habla de los mecanismos de coordinación para la Seguridad Nacional. Sin embargo, al revisar con detenimiento y contexto este apartado nos damos cuenta de la ambigüedad y vaguedad del mismo. Esto facilita, otorga y promueve la posibilidad de algunos funcionarios de “salirse de la ley” para buscar sus intereses.
Tal es el caso del Artículo 24, que establece que “[c]uando un hecho concreto que atente en contra de la Seguridad Nacional y constituya a su vez presuntamente un delito, las instancias del Consejo que conozcan del asunto decidirán sobre la oportunidad de la presentación de la denuncia, sin perjuicio de seguir ejerciendo las facultades que tengan en la esfera de su competencia, para prevenir y evitar amenazas, con independencia de las que le correspondan al Ministerio Público”. Este artículo es en sí mismo una contradicción legal absoluta. Por definición lógica, cualquier hecho que atente contra la Seguridad Nacional en los términos de esta misma ley (Arts. 3 y 5) es un delito. No existe alternativa ni divergencia interpretativa. Por otro lado, el que uno o varios servidores públicos -tales como aquellos que integran el Consejo de Seguridad Nacional- de manera individual o en concierto conocen de un delito, tienen la obligación de presentar una denuncia en el Ministerio Público. El no hacerlo es, por definición, un delito en sí mismo. En consecuencia, este artículo en su totalidad, constituye una incongruencia normativa.
Por su parte, el Artículo 27 plantea la creación de una Red Nacional de Información, integrada por los organismos e instituciones de seguridad de las entidades federativas, así como de cualquier otra organización relevante. Lo anterior se orienta a crear un entramado nacional de adquisición, evaluación, operación o seguimiento de información para la cohesión, fortalecimiento y trascendencia de la Seguridad Nacional. Constituye un instrumento valioso para el Estado mexicano y sus instituciones de seguridad. Si existiera.
La realidad es que dicha Red Nacional de Información no existe, y aunque hay mecanismos de intercambio y consolidación de información a nivel estatal y federal, la realidad es que este instrumento específicamente no es una realidad operativa. Entonces ¿para qué figura en la ley? ¿por qué no se ha reformado este y los demás artículos que no tienen congruencia con la realidad nacional? ¿por qué sólo se han reformado algunos artículos y otros han sido ignorados? Las respuestas son evidentes: las adecuaciones y cambios se han dado por la coyuntura política de un pequeño grupo en el Poder, no por una profunda reflexión normativa y operacional en materia de Seguridad Nacional.
En este espacio hemos insistido una y otra vez la necesidad de realizar un ejercicio conjunto de Estado (el gobierno, la academia y la sociedad civil) de reflexionar y analizar la Seguridad Nacional de México y los marcos normativos, estructurales, funcionales e instrumentales que le dan forma y sentido trascendente. Es un ejercicio necesario y sano en una entidad democrática y con visión de futuro. Lamentable es ver que este proceso no sólo no se ha emprendido, sino deliberadamente evitado por las autoridades. Mirando a lo urgente, pero dejando atrás lo importante, la Seguridad Nacional formal y seria en México ha sido dejada de lado a favor de las corrientes, intereses y hasta necedades políticas coyunturales. Y prueba de ello es el Título Segundo de la Ley de Seguridad Nacional.
Reitero al lector que el objetivo de esta serie reflexiva no es la de generar crítica destructiva o un ataque a la autoridad. Por el contrario, lo que como ciudadanos comprometidos y responsables debemos aspirar y buscar es crear un Estado institucional fuerte, responsable y serio. Es por ello que esta reflexión es tan importante: no podemos exigir a un gobierno algo que no conocemos, ni podemos contribuir al cambio si ignoramos los fundamentos. Es por ello que el estudio de la Seguridad Nacional es fundamental, y es obligación ciudadana exigir y vigilar se de seguimiento reflexivo a la ley que la sustenta. O pedir su adecuación y cambio, con la finalidad de evitar su mal empleo, como lo hemos visto desde hace poco menos de una década.
El autor es Antropólogo Social e Internacionalista. Especialista en Inteligencia Estratégica, Estudios Prospectivos, e Innovación Aplicada.