Nora Rodríguez Aceves

Conflictos como el de Telmex y Televisa se pueden evitar si el gobierno federal actúa en forma simétrica frente a todos y abre el mercado, sea el sector que sea, a todos los involucrados; si no es así se expone a generar oportunismos y crear intereses de defensa.

En este caso, el Estado ante una falla de cómo acelerar la convergencia en las redes de telecomunicaciones en México creó una oportunidad y al crear esa oportunidad las televisoras la aprovecharon, y actúan racionalmente, es la conducta económicamente esperada, defender una ventaja que se les ha dado; pero cuando esa ventaja empieza a ser evidente —que constituye una posición privilegiada en un mercado como el de las telecomunicaciones que avanza rápidamente y que queremos ver a un competidor, cualquiera que éste sea— surge el conflicto, explica Ramiro Tovar Landa, profesor-investigador del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).

Ayer y hoy

Frente a esta guerra entre los gigantes de las telecomunicaciones, el especialista en materia de política de competencia y regulación explica a Siempre! que es necesario reconocer que “la economía nacional, por mucho tiempo, fue una economía protegida y cerrada, lo que provocó —y era una política pública y tácita— el que se crearan empresas con ciertas exclusividades: vidrio, papel, cemento, medios; es decir, provenimos de una economía que tenía protección a empresas, que se distribuían sus exclusividades y empresas estatales”.

“A partir de fines de los ochentas, en los noventas, empieza la privatización, la apertura de la economía y, obviamente, con esta apertura esas empresas disminuyen su relevancia en los mercados, porque ya están expuestas a la competencia internacional y las empresas que eran del Estado enfrentan un proceso de privatización. El objetivo era que al final del proceso las empresas nacionales tuvieran competencia tanto de empresas extranjeras como de nuevas empresas nacionales, que al no tener exclusividades ni tener protección por empresas del Estado compitieran”.

En este sentido, agrega el investigador del ITAM, “sí hemos avanzado en términos de que en muchos sectores ya no es una empresa, ya hay disposición a la competencia internacional. Sin embargo, hay sectores todavía que podemos calificar de concentrados, pero hay una rivalidad muy fuerte entre ellos; por eso el que sean pocos no necesariamente quiere decir que no compitan entre ellos”.

“Aunque, hay otros sectores en los que todavía no tenemos la competencia que deseamos, porque todavía hay regulaciones que lo inhiben, barreras a la inversión extranjera, aunque hemos visto avances en competencia, en aviación no tenemos una libre entrada en transporte como deberíamos tenerla, en telecomunicación falta regular la inversión extranjera directa, pero también no debemos crear foros que después tendremos que luchar con ellos, por ejemplo la exclusividad tácita que tienen los proveedores de triple play que son las redes de cables, un tema ahorita muy discutido”.

Entonces, “tenemos transporte, telecomunicaciones, medios. La administración del espectro no está libre como se desea. Podemos tener más oferentes de medios de radiodifusión, pero no lo tenemos, el punto es que, no hay que preocuparnos si un sector está muy concentrado si hay rivalidad y hay libre entrada. Hay que preocuparse de aquellos donde todavía pudiera haber más, pero las restricciones que se ponen todavía están protegiendo o preservando lo que hay. Creo que en los últimos meses hemos visto cómo el país requiere de más apertura en la oferta de medios, más apertura en la aviación civil. No podemos hablar de un mercado común de la aviación civil o sea de la quinta libertad, que quiere decir el cabotaje en aviación, cielos abiertos. No podemos hablar de ello, participación extranjera mayoritaria en autotransporte y en toda la rama del autotransporte todavía no, inversión extranjera en telecomunicaciones. Hay un falso debate ahí, que si lo queremos con reciprocidad o sin reciprocidad. Lo que queremos es apertura. La reciprocidad tendrá un efecto realmente marginal y si lo hará una barrera se perderá lo más por lo menos”.

Los pendientes

“Todos esos son pendientes que estamos esperando se resuelvan y no podemos decir que solamente son las empresas las que se protegen de la competencia. También debemos reconocer que todavía hay un marco regulatorio que hace falta pasar tijera, revisarlo, si no estamos viendo la paja en el ojo ajeno y no la vida en el propio”.

Frente a este panorama, Tovar Landa comenta las bondades de la Ley Federal de Competencia Económica, la famosa ley antimonopolios, que hace unas semanas aprobó el Senado de la República. “En un periodo de 10 años se han hecho dos reformas a la Ley Federal de Competencia, en el año de 2006 y la presente reforma, la de 2011, que provienen de una iniciativa del Ejecutivo que se presentó en el 2010 y que fue sustancialmente analizada, modificada en el Senado y que en su versión final ha sido ya aprobada tanto en diputados como en senadores. Esta reforma a la ley es de trascendencia por dos factores fundamentales, se le da a la Comisión de Competencia mayores facultades tanto de investigación como de sanción”.

Hoy la comisión tiene “posibilidades de realizar investigaciones exhaustivas, sorpresivas, y se le faculta ya a dar e imponer sanciones en base a porcentajes de la venta de la gente económica involucrada como dice la ley; pero si bien ese es un aumento de facultades también se establece un contrapeso que señala que la autoridad de competencia no puede atraer y tener en sí una facultad de investigación, de sanción y ser la que revise los recursos que presenten los particulares investigados; es decir, se está adoptando un modelo donde los actores investigados pueden recurrir al Poder Judicial desde el primer momento en que hay una resolución a través de un procedimiento administrativo, un juicio de tal manera de que existe en el Poder Judicial la capacidad de revisar la imparcialidad de la objetividad que se realizó en la investigación. Muchos han dicho que esa es una pérdida de facultades o que va aletargar los procedimientos. Difiero de esa opinión, dado que sí tiene mayores facultades de investigación y de sanción. También le corresponde un contrapeso por un ente que está involucrado en la investigación, que no tiene un juicio preconcebido sobre el sentido de las resoluciones, de tal manera que se adopte un modelo donde equilibre lo que la autoridad investigue y resuelve y una entidad de un tribunal independiente especializado que lo revise”.

Insuficiencias legales

Sin embargo, esta ley no es suficiente para terminar con las prácticas monopólicas, aun cuando el contenido de la ley las contempla y da facultades de investigación y sanción. “Lo que es preocupante como elemento adicional es la creación de monopolios en nuestro país… A lo largo de su existencia, el Estado de una forma o de otra ha sido el que ha creado y preservado empresas que podemos catalogar con características monopólicas, sea a través de concesiones, de exclusividades, de protección en diversas modalidades. Entonces, un elemento que faltaría en la ley, es que no se utilice a los órganos reguladores para preservar o para proteger ciertos privilegios que se han acumulado en el tiempo”.

“Para eso —agrega el investigador— debemos tener una autoridad imparcial, objetiva, que determine libremente los sectores a investigar, que no tenga juicios preconcebidos sobre lo que encontrará en un sector o lo que desee encontrar en un sector y que no omita investigar otros. Necesitamos una verdadera independencia y autonomía. Un gran elemento que falta en las reformas a la ley ha sido cómo lograr a cabalidad esa independencia o autonomía, y fue uno de los elementos que trabó mucho la discusión en el Senado; es decir, el perfil de los comisionados, sus antecedentes, sus restricciones cuando termine su periodo como comisionados y su forma de nombramiento. Es típico que en el entorno internacional concurran los poderes, que sea el Ejecutivo o que sea el Consejo de Ministros el que proponga, pero sea el Legislativo el que ratifique y aquí eso no se pudo lograr, ha quedado pendiente. Actualmente se encuentra como un elemento de la reforma política, que esperamos que se apruebe en el futuro”.

Sin embargo, Ramiro Tomar advierte: “Los fenómenos que acabo de mencionar no se resuelven con la ley, con las reformas a la ley. Las reformas a la ley dan mayores facultades de investigación, mayores facultades de sanción y esperemos que migremos a un sistema de procuración de competencia, donde el fiscal investigue y defienda su caso ante un tribunal en igualdad de condiciones a los que son acusados y tengan la oportunidad en un procedimiento determinarse las sanciones, hacia ese modelo podemos migrar; pero esto que señalo en sectores definidos, eso solamente lo hace un cambio regulatorio de mayor magnitud. Necesitamos reformar la ley de telecomunicaciones, aviación civil, competencia en aeropuerto. Es algo que vemos ya en Europa y en Sudamérica, en Asia. Aquí no podemos migrar a un esquema de competencia, no solamente en el medio de transporte, sino en la infraestructura que soporta ese medio de transporte. La competencia en aeropuertos es factible competencia entre infraestructura y eso requiere reformas a la ley. Entonces, todos nuestros problemas, mayúsculos en términos de competencia, provienen de agendas pendientes en leyes”.

“Actualmente se dejó el tema; pero tanto yo como mucha gente sí alabamos que CFE haya tomado la administración de la red pública de suministro de electricidad de la Zona Centro del país; pero hasta ahí podemos llegar. En la administración del presidente Ernesto Zedillo hubo una inquietud por tener competencia en generación y distribución de electricidad. Lo que pasa en Chile, lo que pasa en varios países de Sudamérica, modelos argentinos, chilenos, en Europa se ve aquí, eso ya no se discute. Cuando hablamos de reforma energética solamente se señala lo que necesita Pemex. No se puede que un generador que tenga sus turbinas de viento en la huasteca, en Oaxaca, pueda suministrarle a las localidades como una opción alternativa CFE. De eso no podemos hablar todavía”.

Por lo tanto, “todavía hacen falta reformas sectoriales legislativas. A nivel Legislativo está bien la reforma. En mercados abiertos tendrá sus facultades de investigación, tendrá sus facultades de sanción. Solamente esperamos la creación de tribunales especializados y de instrumentos que nos garanticen la independencia, pero falta lo sectorial todavía en muchos temas”.

Seguirán los nexos gobierno-empresas

En ese mismo tenor el profesor-investigador del ITAM señala la influencia de los intereses económicos y políticos en la formación de monopolios. “Eso no ha cambiado, todavía el gobierno, la administración en turno, abre oportunidades que los grupos de interés utilizan para ubicarse. Entonces, todos esos escollos que tenemos son oportunidades creadas por la misma autoridad y que da lugar a posiciones dominantes en los mercados actuales, pasadas para preservarlas o en el futuro. Ese es el gran riesgo: que la autoridad todavía crea oportunidades, que da lugar a esa captura de los grupos de interés, a ese oportunismo, un oportunismo regulatorio, pero viene el acuerdo de convergencia; por ejemplo, dice la redes de cable inmediato, las redes que no son de cable después, cuándo las redes de cable se dejarán de quejar si es la forma con la que bloquean a los demás. O sea, se forman oportunidades. Hay inversión en aviación civil e infraestructura, pero bajo el esquema de que yo voy a invertir y necesito plazo, sobre todo cuando hablamos de asociaciones público-privadas por ejemplo. En infraestructura-aeropuertos, por ejemplo, necesito un plazo para amortizar mi inversión y el gobierno da concesiones con exclusividad. Cuál es el mecanismo mediante el cual le dice: tu protección no se te otorgará o se te otorgará, pero ya se te venció, ahora necesitamos un competidor que venga, no, son ventajas, qué, espectro, medios, radiodifusión, se abren ventajas y no es posible que la misma administración del espectro, y los usos del espectro no hayan cambiado en los últimos 70 años, 80 años”.

Entonces, todavía sigue habiendo esos nexos. “La autoridad abre espacios, los grupos de interés abordan esos espacios y la misma autoridad enfrenta los costos cuando ya no pueden desaparecer los derechos que ha creado, y se crea un conflicto político y ya le cuesta, se vuelve un pasivo. Lo estamos viendo en muchos de los sectores. Hay un pasivo que no se puede eliminar tan fácilmente”.