Entrevista a Edgardo Buscaglia/Experto en seguridad internacional

Antonio Cerda Ardura

La reforma constitucional que aprobó el Senado de la República el 13 de diciembre y que se halla en espera de ratificación en la Cámara de Diputados, no sólo prevé la expedición de una Ley Anticorrupción, sino la desaparición de la Secretaria de la Función Pública en favor de la creación del Instituto de Combate a la Corrupción y la conformación de órganos especializados en esa materia en cada estado de la República.

Aunque la discusión de la minuta en la Cámara baja será retomada en febrero de 2014, la reforma establece que será responsabilidad del Senado elegir a un Zar anticorrupción, el cual será ajeno al Ejecutivo Federal con el objetivo de preservar la independencia de sus decisiones.

El documento expedido por el cuerpo legislativo resalta que el Instituto de Combate a la Corrupción será un organismo público, autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que actuará en coordinación con la Auditoria Superior de la Federación, el nuevo IFAI y la PGR para prevenir, investigar y sancionar la corrupción, que cuesta a México el 10 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).

Entrevistado por este semanario, Edgardo Buscaglia, investigador principal de la Universidad de Columbia y presidente del Instituto de Acción Ciudadana asegura que aún con esas innovaciones, la reforma se quedó corta, ya que sólo atacará la corrupción administrativa y no la política, que es la que más lesiona al país.

Añade el también experto en seguridad internacional que mientras no cambie el sistema electoral mexicano, que actualmente favorece la comisión de delitos, no se establezcan unidades de investigación patrimonial en todos los estados, no exista una auténtica independencia del Poder Judicial y se establezca el rol operativo de la sociedad ante el fenómeno de la corrupción, México avanzará poco en la lucha por erradicar ese mal.

Reforma a medias

¿Con qué armas tiene que contar el Instituto de Combate a la Corrupción y qué ingredientes debe tener la ley respectiva para que funcione?

Cualquier institución que se encargue de combatir o prevenir la corrupción, no solamente administrativa, sino también política, tiene que estar basada en un pacto de autonomía. El marco jurídico que ha avalado el Senado abarca sólo la corrupción administrativa, que era lo que atendía la Secretaría de la Función Pública, y ahora se va a crear una Fiscalía de naturaleza administrativa que sigue estando bajo el dedo pulgar de los gobiernos en turno, cuando la experiencia internacional indica que los fiscales tienen que ser técnicamente autónomos, es decir: no tienen que depender del Poder Ejecutivo, y que su presupuesto debe estar determinado solamente por el Poder Legislativo. El fiscal debe tener capacidad independiente para impulsar causas penales contra cualquier tipo de corrupción administrativa, pero también política, lo cual no está incluido en esta reforma.

La Fiscalía anticorrupción es sólo una parte del rompecabezas y a esta reforma le faltan los demás pedazos, que no están mencionados en ninguna propuesta, ni legislativa, ni presidencial.

¿En qué parte se quedó corta esta reforma anticorrupción?

Falta generar un eslabón de investigación patrimonial que brinde insumos a los fiscales. En la actualidad existe una Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda, que brilla por su ausencia y está limitada sólo al sector financiero, sin abarcar los sectores reales de la economía. Pero no existen unidades de investigación patrimonial en cada uno de los 32 estados, que sean autónomas de los gobernadores en turno, lo cual tampoco está previsto en la reforma del presidente ni en la del Senado.

Un segundo ingrediente sería contar en México con una justicia por lo menos medianamente independiente en los planos federal y estatal. Y es que la independencia de un juez no debe ser solamente con respecto a los poderes Ejecutivo y Legislativo, se trata de independencia interna. Hoy, por ejemplo, mucha de la corrupción que se da en el Poder Judicial del Distrito Federal está ligada a la clase política del PRD y al Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Entonces, los jueces de primera instancia, o los jueces de apelación y los magistrados están sujetos a presiones políticas y tentaciones de corrupción que no solamente le vienen del Poder Ejecutivo representado por Miguel Angel Mancera, sino del propio sistema judicial. De manera que la justicia independiente que requiere un programa anticorrupción no está hoy presente en México en ninguna de sus instituciones judiciales. No hay controles internos adecuados.

Los consejos de la judicatura creados por la reforma al Poder Judicial de 1994, que deberían ejercer un control jurisdiccional, tampoco lo ejercen. No funcionan porque se dedican a tareas administrativas y presupuestarias, mientras que las tareas disciplinarias están siempre “vacunadas” y vigiladas por los presidentes de los tribunales superiores de justicia de los estados o la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ellos son los que deciden si los consejos de la judicatura pueden disciplinar o no, lo que representa un conflicto de interés, ya que el jefe de los jueces no puede ser quien decida si éstos van a ser disciplinados. Es decir, los consejos de la judicatura tienen que ser autónomos.

Por ello, la reforma se queda sólo en lo administrativo, porque la clase política todavía no se autoimpone controles, como lo han hecho en Colombia, Chile o en los países europeos.

¿Significa esto que la lucha contra la corrupción seguirá sólo en la tinta?

No hay en este momento en México autonomía en los eslabones del sistema de administración de justicia. La Policía de Investigación Patrimonial no existe. Y tampoco se cuenta con una Guardia de Finanzas al estilo italiano, ni con fiscales autónomos, ni la reforma lo plantea. No hay jueces lo suficientemente independientes como para poder juzgar y resolver causas. Por lo tanto, lamentablemente seguimos en la simulación.

¿Por qué en México no existen instituciones con dientes? Parece haber mucho miedo de sustituir al Poder Judicial dotando a otras instituciones con facultades de sanción.

El Poder Judicial no tiene que ser el único canal por el cual se comiencen a investigar y a procesar los casos de corrupción. Pero México todavía está en un proceso de transición política hacia lo que algún día va a ser una democracia. Aún no lo es, y puedo entrar en algunos detalles al respecto: en la elaboración de las listas de precandidatos que después se eligen en las elecciones, por ejemplo, los ciudadanos tienen muy poco qué decir. Esas listas las deciden caciques como Marcelo Ebrard, o caciques del PAN o del PRI, o del PRD. Es decir: no hay una democracia en la elaboración de esas listas. Eso ya da una idea de que el sistema político es fácilmente corruptible, porque si la lista de cada partido la elaboran tres gatos, resulta más fácil corromper a esos tres gatos que si las listas de precandidatos la elaborasen cientos de miles de personas a través de una elección interna. Por lo tanto, ahí ya hay un problema.

Estas personas con facultades de decisión pueden ser hasta narcotraficantes.

Así es. Hasta narcotraficantes. Y como esas listas las elaboran los caciques y no los ciudadanos, entonces la vida política de cada uno de los legisladores se debe a sus caciques, y éstos jamás van a permitir que esos legisladores se pongan a legislar programas anticorrupción con dientes. Eso es muy grave porque el ciudadano no tiene forma de presionar al Estado para que los controles de la corrupción sean efectivos y esa gente no se enriquezca de la manera en que lo hace.

Hay que entender por eso que, como no hay controles judiciales y en la actualidad en muchos casos los periodistas están remplazando en las investigaciones a los fiscales y los jueces, cada vez que hay una investigación periodística sobre corrupción política esos periodistas están desapareciendo o están siendo asesinados por órdenes de políticos locales de todos los partidos. Eso es muy preocupante no sólo por esos crímenes, sino porque con eso se impide que la corrupción salga a la luz.

Es una barrera infranqueable.

¡La misma clase política está conspirando contra sí misma para que no surjan reformas en serio y con dientes! Por eso se dan estas simulaciones, como las que autorizó el Senado, que poco tienen qué ver con los programas anticorrupción más efectivos del planeta, como los que tienen los colombianos. Colombia tiene un sistema judicial que incluye lo fiscal. Los italianos tienen otro modelo en el que la policía, la Guardia de Finanzas, investiga de manera autónoma delitos patrimoniales y le llega a quién le tenga que llegar. ¡Acaban de llegar hasta Berlusconi, hace menos de un mes, con una sentencia final condenatoria por evasión fiscal!

 

Pacto político

Por algo se tiene que empezar.

Corrupción hay en todos los países del mundo: en Italia, en Líbano, etcétera. Pero yo no creo en esos rankings payasescos basados en percepciones, sobre qué país es más corrupto. Para los políticos y las revistas son muy bonitas las percepciones, pero a la hora de combatir y prevenir la corrupción se necesitan datos duros y objetivos. Lo que yo y mis equipos evaluamos en cada país, por ejemplo, es cómo reacciona el Estado ante las denuncias de corrupción interpuestas por los ciudadanos. Si bien, como le mencionaba, países como Italia y Líbano tienen corrupción, ellos reaccionan ante ese fenómeno y esa reacción es medida objetivamente. Se puede evaluar cómo investigan los policías, cómo es la acusación del fiscal y cómo es la resolución de los jueces. Y la reacción institucional en México es muy pobre, como se puede ver en el top ten de los mexicanos más corruptos que acaba de publicar la revista Forbes (en la lista, aparecen: Elba Esther Gordillo, Carlos Romero Deschamps, Genaro García Luna, Raúl Salinas de Gortari, Andrés Granier, Tomás Yarrington, Humberto Moreira, Arturo Montiel, Fidel Herrera y Alejandra Sota). Eso demuestra que la impunidad en México es tremenda. Hay denuncias, pero no hay reacción del estado ante esas denuncias. Y solamente ocurre la reacción de los estados cuando los fiscales, policías y jueces son autónomos e independientes. Y eso requiere de un pacto político que todavía no ha llegado a México.

¿Qué papel debe asumir en esto la sociedad?

Lo que tampoco está claro en esta reforma del presidente Peña Nieto, es el rol operativo de la sociedad civil. En todos los países en los que hay programas que funcionan adecuadamente, el papel de la sociedad civil es cooperar en la investigación y generar redes que monitoreen a los jueces, los fiscales y los policías. Este monitoreo es establecido a través de leyes y de regulaciones, lo cual no está siquiera programado en México y, menos aún, legislado. Por lo tanto, hay mucho trabajo por hacer, pero se requiere, sobre todo, que los políticos se dejen vigilar. Y yo no veo que los políticos mexicanos, de todos los partidos, estén dispuestos a ser vigilados. ¡La corrupción es desenfrenada! México tiene a políticos de izquierda, de derecha y de centro comprándose propiedades en Europa y en los Estados Unidos, sin controles de ningún tipo. ¡Se cuentan anécdotas de políticos mexicanos comprándose castillos en Francia!

Debido a esta corrupción, en México prevalece una situación de desenfreno patrimonial y los últimos que desean ser controlados son los políticos. De manera que la presión social, a través del sistema electoral, es uno de los actores que quizá cambien las cosas. Es decir: cuando el ciudadano sea el que decida quién va en las listas de precandidatos, en lugar de los caciques, que hoy se mantienen en todos los partidos y deciden quién vive y quién muere políticamente en México.

El sistema mexicano electoral todavía es muy cerrado, lo que hace que la corrupción continúe su curso, sin ningún tipo de reacción institucional.

¿La nueva figura del zar anticorrupción garantizará el funcionamiento del Instituto de Combate a la Corrupción?

No. Y es que el fiscal se va a limitar a lo administrativo, como ocurrió con la Secretaría de la Función Pública bajo los regímenes de Vicente Fox y Felipe Calderón. El fiscal quizás tenga más capacidad de investigación que la que tiene la Secretaría de la Función Pública, pero será un funcionario aún dependiente de los caprichos de los poderes. Por lo tanto, va a seguir siendo el mismo gato, pero con otro nombre.

Lamentablemente, si cambiamos de nombre y no de gatos, vamos a seguir con el mismo cáncer carcomiendo al estado y la sociedad. La corrupción al más alto nivel, que es la política, no es abordada por esta reforma y se sigue persiguiendo sin la tipificación de algunas conductas penales. El tráfico de influencias o el conflicto de interés, son delitos que en México aún no están bien definidos ni en el Código Penal Federal, ni en los códigos de los estados. Así que existe un problema grave hasta en la misma definición del tipo penal. Estos dos son los tipos más frecuentes de corrupción política, incluso más que el soborno. Por lo tanto, si son conductas penales que no existen o está mal definidas, menos vamos a poder combatir la corrupción política.

En eso, entonces, hay todavía que legislar.

Hay que cambiar las cosas por el bien de México. No importa si el que implementa esta reforma es de derecha, de izquierda o de centro. Lo que servirá es que se implemente a través de un verdadero gran acuerdo político, porque todas esas reformas les van a terminar doliendo a los políticos, especialmente a los que se portan mal. Pero en el mediano plazo, va a constituir un crédito muy valioso o quedarán muy bien posicionados quienes, a través de una reforma institucional con dientes, logren mostrar a la población que se tomaron su rol político en serio. Sin embargo, por desgracia estamos a mucha distancia de que eso suceda. Pero, como le he mencionado, el mejor antídoto contra la corrupción es un sistema electoral que conecte a los ciudadanos con los políticos, y que la vida de los políticos dependa de la sociedad. E insisto: hay otros países con ese mismo problema de sistema electoral cerrado y oscuro como el mexicano, donde las listas de precandidatos las elaboran caciques corruptos. En España eso ocurre, pero con la ventaja de que hay un Poder Judicial independiente y autónomo. Es decir: por un lado tienen un sistema electoral que favorece la corrupción, como en México, pero también cuentan con jueces, fiscales y policías autónomos que vigilan a los políticos, por lo que, tarde o temprano, la corrupción política se descubre y se procesa.

Pero en México todos los planetas están mal alineados: un sistema judicial corrompido; un sistema electoral cerrado, que impide que el político se conecte al ciudadano, y una sociedad civil pasiva, que no participa en un sentido operativo, más allá de las marchas. Las marchas sí les gustan a todos, pero no se ve que la sociedad se dedique a monitorear diariamente a los diferentes órganos del estado, como lo hacen los españoles, los franceses y los canadienses. En Canadá, por ejemplo, nueve de cada diez denuncias de corrupción política no provienen de fiscales, sino de organismos especializados de la sociedad civil, que monitorean a los políticos. Después, el fiscal toma la causa por la denuncia de la sociedad civil. Pero la denuncia viene de esos organismos especializados, que en inglés les llaman CORD Watch (Coalition for Reforms and Democracy, o Community Organization for Relief and Development, según el país), que son redes de vigilantes de juzgados y de fiscales. Eso todavía no existe en México. La sociedad civil no está regulada para que tenga un rol operativo en la vigilancia de los políticos. Y el político corrupto, sí lee esta entrevista, se va a reír burlonamente y dirá: “Esto a mí no me va a pasar”. Pero tarde o temprano se lo va a llevar por delante la historia, porque la gente tendrá que encontrar, finalmente, un canal institucional para monitorearlos.

 

Una simulación

¿El instituto anticorrupción y la nueva ley, dejan, entonces, mucho que desear?

Dejan mucho qué desear. Lamentablemente siguen siendo una simulación. No habrá una autonomía adecuada de los fiscales. No puede haber, como le decía, un fiscal sin policía autónoma y un fiscal sin jueces independientes. Y a lo que México tiene que apuntar, como lo han hecho otras naciones, es a una reforma que tome en serio las medidas que hay que tomar y comience a institucionalizar a policías, fiscales y jueces independientes, autónomos y especializados.

Otro problema importante que tiene México, es que, para el tema de la corrupción, no existe la figura del testigo protegido que se utiliza para el caso de la delincuencia organizada. No hay una ley ni un programa que protejan a las personas que brindan información sobre corrupción política. Y volvemos al punto: faltan muchos pedazos del rompecabezas que aún no están enunciados en la reforma del presidente Peña Nieto. Y yo espero plantear estos puntos en las reuniones que tendré con funcionarios mexicanos en los próximos meses.