Entrevista a Aleida Calleja/Especialista en medios de comunicación y telecomunicaciones
Nora Rodríguez Aceves
La declaratoria de “agentes económicos preponderantes” en los mercados de radiodifusión y de telecomunicaciones a Grupo Televisa, del empresario Emilio Azcárraga Jean, y a Grupo Carso, del empresario Carlos Slim, así como el conjunto de las medidas de regulación asimétrica que presentó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) “en realidad es un avance sustantivo, sí hay que reconocerlo, todas las medidas en su conjunto para ambos grupos son inéditas, nunca las habíamos tenido antes en el país”.
“La mayor parte de ellas, sobre todo en la parte de telecomunicaciones, era muy claro que se harían porque ya estaban los criterios claramente estipulados en la Reforma Constitucional de Telecomunicaciones, todo el asunto de la desegregación de la red y de la interconexión; esa parte incluso está muy bien apegada al texto constitucional”, afirma Aleida Calleja, comunicadora, analista y experta en marcos normativos en medios de comunicación en México y América Latina.
En la parte de radiodifusión, continúa, “si bien por primera vez a Televisa se le pone como un agente económico preponderante y las medidas que se establecen son buenas, hay que reconocerlo, hubo algunos faltantes donde el IFT pudo haber ido más a fondo. El primero de ellos tiene que ver con la preponderancia que pudo haber marcado en la televisión restringida, la que es vía satélite y la que es por cable, donde también hay una concentración muy fuerte de Televisa por sí sola o como grupo de interés”.
“Por sí sola es en el caso de la televisión satelital, o por grupo de interés con otros en televisión por cable, por eso ya le ha valido una multa que le puso el propio IFT por prácticas monopólicas absolutas que impiden el crecimiento de otros competidores. Aunque el IFT dice que la Constitución solamente marca el hecho de que determine a un preponderante en radiodifusión y telecomunicaciones yo creo que el instituto no hizo por lo menos una lectura a fondo de lo que es el transitorio segundo constitucional, donde sí plantea claramente la segmentación por mercados y habla de televisión, de radio, telefonía y servicios de datos.”
La producción independiente
La también expresidenta de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información explica a Siempre! que cuando hablamos de televisión “en términos regulatorios en México, nos estamos refiriendo también a la televisión de pago porque la radiodifusión comprende radio y televisión abierta y televisión comprende la televisión por abonados; entonces, en el caso de la radiodifusión pudo haber ido más a fondo para beneficiar mucho más el tema de los contenidos. Antes de pasar a eso, hay que decir que la resolución del IFT sí abarca ciertas partes de la televisión por cable y la televisión satelital, pero no declara la preponderancia; ¿dónde se ubica esto?, en la parte de contenidos, cuando dice que no podrá acaparar todo lo que son los eventos especiales como las liguillas y todos estos partidos de futbol, etc., y cuando dice que no podrá hacer una negativa para la publicidad a ningún actor de manera discriminatoria en ninguna de sus plataformas, esto incluye también la televisión restringida, digamos sí se toca de cierta manera la televisión restringida, pero lo deseable hubiera sido la totalidad del mercado de la televisión restringida donde sí Televisa tiene un papel dominante sin ninguna duda”.
Por otro lado, “en lo mismo de los contenidos audiovisuales, hubiera podido ir más allá incluyendo temas que tienen que ver con las obligaciones que debería de tener esa televisora en materia de producción independiente para que no solamente sea la producción de sus contenidos y distribución de sus propios contenidos sino que abriera el paso a la producción independiente, en poner ciertos límites a la publicidad comercial no sólo el asunto de no dar un trato discriminatorio sino que tampoco tenga prácticas monopólicas en ese sentido. Es un gran avance, sin embargo, hubo algunos asuntos donde el órgano regulador pudo haber ido mucho más a fondo”.
En ese mismo sentido y dado que junto con la resolución de preponderancia en los mercados de radiodifusión y telecomunicación, el IFT dio a conocer la convocatoria para la licitación de dos cadenas de televisión digital con cobertura a escala nacional , y las cuales podrían estar funcionando para el año próximo, Aleida Calleja, quien trabaja desde hace más de 17 años en el fomento del pluralismo y la diversidad de los medios, así como en la defensa de la libertad de expresión con medios indigenistas, comunitarios y sociales, expresa que “se supondría que la apertura de dos nuevas cadenas debería de traer nuevos contenidos, sin embargo yo no estoy viendo en las bases de licitación que se estén generando las condiciones para que eso suceda, porque si checamos las bases de licitación en realidad lo que más contará como puntuación para evaluar a los participantes será sobre todo la capacidad de cobertura de acuerdo a la cobertura geográfica que ya el IFT determinó, y la capacidad económica, jurídica y financiera de los participantes”.
A pesar de que, incluso, “el propio instituto pone un modelo de título de concesión para quienes vayan a ganar, donde en ese título de concesión aparecen obligaciones bastantes buenas en términos de contenidos no es un criterio que se vaya a evaluar en las propuestas de quienes vayan a concursar. Si checamos el documento de criterios de evaluación, el tema de contenido no aparece, hubiera sido deseable por ejemplo —sin que sea obligatorio—, que sí contara para la evaluación el asunto de poner contenido de producción independiente o contenidos que refieran a la diversidad política cultural del país; pero no tiene nada en términos de calificar la propuesta programática de los concursantes; eso por un lado”.
Los nuevos estarán en desventaja
Por el otro, “también tienes el tema de que dice la convocatoria que, incluso, un solo jugador, un solo concursante, podría llevarse las dos cadenas nacionales de televisión, es entendible en términos de competencia económica porque, pues sí, quien entre al mercado de la televisión entra en mucha desventaja comparado con lo que ya tiene Televisa y Televisión Azteca de cobertura y de canales en el país, pero eso no abona necesariamente al tema de la diversidad”.
Además, apunta Calleja, “un tercer punto que yo dejaría es creer que la diversidad de contenidos vendrá solamente de la competencia entre cadenas comerciales; me parece que es muy reducible y muy simplista porque en realidad, y eso fue una experiencia internacional, algo que está en todo el mundo, es que se fortalece el pluralismo en la medida que fortaleces diversos sectores de radiodifusión que tienen que ver con el sector comercial, pero también con el fortalecimiento de un sector de medios públicos y un sector de medios sociales, algo de lo que casi nadie está hablando”.
En ese mismo tenor, la especialistas en medios y telecomunicaciones advierte sobre el planteamiento que de tiempo atrás se ha venido formulando y discutiendo en relación con legislar en materia de contenidos: “yo no lo pondría como regulación de contenidos porque sí creo que la línea divisoria es muy endeble entre censura y regulación de contenidos y ahí están los ejemplos de Ecuador, de Venezuela, que en realidad su objetivo es regular contenidos y no promover pluralismo que es cosa distinta. Lo que tendría que regularse es, sí el fortalecimiento para equilibrar las asimetrías del sector público y del sector social frente al comercial, y convertir los medios públicos en verdaderamente públicos y no en vocerías oficiales, como es ahora en la mayor parte de los casos; y dos, no se tendría que regular sobre contenidos sino sobre el ejercicio de derechos”.
Por eso, “es tan afortunado el hecho de que en el 6º constitucional se distinga entre derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, porque una cosa son esos servicios de telefonía, de internet, etc. y otra cosa son las derechos de las audiencias, es decir, si tuviéramos un derecho de réplica —que es un derecho informativo mínimo básico— que realmente se cumpliera y donde la gente pudiera replicar respecto de contenidos o informaciones imprecisas, ahí estás aportando a diversidad y estás ejerciendo un derecho, no estás controlando o cuando hablas de los derechos de la gente con discapacidad, de los derechos que tiene la niñez a contenidos educativos para su desarrollo integral”.
¿Regulación o censura?
Y pone un ejemplo, “tú dime en qué Chabelo —Javier López— ayuda al desarrollo integral de la niñez; no quiero censurar a Chabelo, por mí puede seguir existiendo, el problema es que sea la única opción, finalmente cada quien decide qué es lo que ve; pero tienes que darle opciones a la población, entonces no es regulación de contenidos, porque sí nos metemos en una discusión bastante peligrosa —que se acerca mucho al tema de la censura— sobre cómo regular para garantizar los derechos de las audiencias, yo diría que hay que darle la vuelta a esa moneda”.
Para Aleida Calleja, con la declaratoria de preponderancia que emitió el IFT, quien gana por ahora, “quien sale ganando es TV Azteca porque, si bien se le prohíben a Televisa las exclusivas en partidos de futbol o este tipo de eventos ,no se le prohíbe a la televisora del Ajusco, aunque hay que decir que TV Azteca se colude muy frecuentemente con Televisa. En el caso de las telecomunicaciones ganan muchos de los otros jugadores de telefonía y de Internet que podrán aprovechar la infraestructura del dominante para poder desarrollar sus redes sin necesidad de una gran inversión de infraestructura, es decir, Telmex no se la dará gratis o Telcel no le dará gratis sus redes; le tendrán que pagar algo, pero tiene que ser a precios no discriminatorios y sin necesidad de una gran inversión; estos jugadores más pequeños podrán utilizar esa red de Teléfonos de México”.
Aunque, “el asunto aquí es que se supone que al final quien tendría que ganar es la sociedad, pero todavía hay un largo camino para que eso suceda, y eso ya se había previsto desde que era la reforma de telecomunicaciones, no está nada fácil poner en orden los monopolios y muy seguramente vamos a ver resistencia; de por sí, aún sin resistencias todos preveíamos que por lo menos uno o dos años se tardaría en ver los resultados concretos para la gente”.
El otro gran punto, subraya, “será sí de veras las empresas cumplirán la declaratoria del IFT. Ahí está una clave importante, y hasta qué tanto el Instituto Federal de Telecomunicaciones les dará margen, aunque ya Telmex y Televisa han dicho que estudiarán las posibles medidas legales de la declaratoria, lo cierto es que no se podrán suspender las obligaciones que ya determinó el Instituto; serán procesos jurídicos muy largos que, incluso, pueden llegar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero lo cierto es que hay que ver qué tantos mecanismos efectivos tendrá el instituto para obligar a los monopolios a que cumplan con las obligaciones que ya les impuso”.
El IFT no castiga, sólo multa
Ante el hecho de que el IFT no tiene atribuciones para imponer castigos penales, pero sí multas, ¿podría resultar una simulación todo este proceso de preponderancia?, se le pregunta a la experta en marcos normativos en medios de comunicación, quien responde: “si no llegamos a buen puerto con la legislación secundaria, sí, porque tiene que haber ley de telecomunicaciones, pero junto con ésta se tienen que cambiar 14 ordenamientos jurídicos, entre ellos el Código Penal, donde se tipifiquen las prácticas monopólicas como un delito”.
Esto es, “ahorita no están como un delito, pero una vez que las pongas como un delito, entonces el IFT sí tendrá facultades, ése es el gran problema de no haber tenido las leyes a tiempo, porque el Instituto lo que hace es generar la declaratoria de preponderancia con el marco jurídico que tiene; incluso, estaba contemplada la desinversión, pero no tiene elementos ahorita para hacer la desinversión porque la lógica era: reforma constitucional, leyes y limites a la concentración, donde tú dices: nadie puede tener más de tantas licencias, nadie puede tener más de tanto porcentaje del mercado, y luego en marzo venía la declaratoria de preponderancia junto con los límites a la concentración”.
Sin embargo, “el tema de no tener legislación secundaria en telecomunicaciones es de veras un gran problema. La otra es que sí puede suceder, con el marco legal vigente, que si los monopolios no cumplen, el IFT los puede multar, y si no cumplen, puede ordenar la desincorporación de activos o la desinversión; eso lo puede hacer con el instrumento jurídico que tiene ahora, pero tendrían ellos que desacatar las ordenes que el órgano regulador le está dando”.
“Podría suceder como nos sucedió durante mucho tiempo con la Comisión Federal de Competencia, con la Cofeco anterior, que incluso tuvo la oportunidad de ordenar la desinversión de Televisa cuando fue el caso de Iusacel y no lo hizo, prefirió ponerle una multa, una segunda multa, de 54 millones de pesos, por lo tanto dependerá mucho de la vigilancia que tengamos del actuar del IFT como para que haya una presión suficiente, pero tiene que conjuntarse el tema de la legislación y el tema de una vigilancia de lo efectivo que sea el Instituto para que se cumplan las medidas.”
Aunque para Aleida Calleja “políticamente hablando está claro que hay muchos intereses, no solamente en el Congreso de la Unión sino en otros poderes del Estado que defienden los intereses de las televisoras, por eso habrá que ver con mucho cuidado la iniciativa de ley secundaria de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión que presente el Ejecutivo, porque por lo menos el borrador que se filtró hace algún par de semana en la prensa, sigue cuidando mucho los intereses de las televisoras. Esperaríamos que ésa no fuera la iniciativa de ley, y de todas maneras, si no es así, ya sabemos que operan adentro, hay que ver nada más lo que pasó con la reforma política que un duendecito a media noche en Cámara de Diputados quitó la palabra adquisición, que es clave para que las televisoras no sigan fomentando el mercado negro de la propaganda partidista, entonces sin duda que ahí encontraremos resistencias, trampas, todo lo que ya conocemos”.