Se halla en trámite la iniciativa para emitir una Ley de Amnistía, presentada por el Ejecutivo Federal ante la Cámara de Diputados. Esto invita a reflexionar sobre varias cuestiones a propósito de las amnistías en general y de ésta en particular, amparada en promesas –no siempre claras, rotundas, orientadoras– que expusieron tanto el candidato a la Presidencia de la República triunfante en los comicios de 2018, como algunos de sus colaboradores y allegados políticos.
En la campaña presidencial del 2018 se insistió en la posibilidad de promover una amnistía como medio para avanzar en la pacificación del país. Este fue el sentido de la promesa: favorecer la paz y retraer la violencia extrema que había proliferado (y que no ha desaparecido, por cierto). Pareció sugerirse –aunque nunca fue suficientemente claro el ofrecimiento, como dije– que la amnistía beneficiaría (o podría beneficiar) a quienes habían desencadenado esa violencia extrema.
Un sector de la sociedad entendió que se favorecería a sujetos culpables de esos crímenes. Este entendimiento –acertado o no– provocó un enérgico rechazo por parte de las víctimas directas o indirectas de crímenes graves, al que se sumó un gran número de ciudadanos preocupados por lo que podía ser un nuevo achaque de impunidad.
En la misma campaña se dijo con insistencia que la medida propuesta implicaría perdón –base de una auténtica reconciliación (¿entre quienes? ¿víctimas y victimarios de graves delitos?)–, pero no olvido. En suma, haríamos de lado el reproche (es decir, perdonaríamos, con un gran esfuerzo moral), pero mantendríamos en vela la memoria de los crímenes cometidos. No es fácil conseguir ambos objetivos. Sin embargo, tampoco es descabellado que quien se ostenta como reformador social, líder moral, convoque a sus conciudadanos a acometer esta difícil empresa. Ahora bien, lo que de plano se ignoró es que en la raíz de la palabra “amnistía” y de lo que ella significa se halla, precisamente, el olvido. Amnistiar es olvidar.
También es preciso tomar en cuenta que el Estado puede instar al olvido –e incluso otorgar el perdón, si es indispensable para lograr un elevado fin político–, pero no ignorar la legítima exigencia de justicia para las víctimas y reparación del daño que se les causó. Hay que olvidar, sí, pero nunca a costa de las víctimas.
La exposición de motivos de la iniciativa de septiembre de 2019 menciona algunos antecedentes cercanos. No me refiero, por supuesto, a la referencia que se hace sobre la liberación de presos por don Miguel Hidalgo, que tuvo un sentido completamente distinto y no debió ser invocada en este caso (salvo para fines “ceremoniales” o “populares”, digamos, asociados a las Fiestas Patrias de septiembre), sino a las leyes adoptadas por el Congreso de la Unión en 1978 y 1994. Ambas se propusieron encarar las consecuencias de una lucha interna que había alterado la paz de la República.
La iniciativa de 2019 tiene un interesante signo adicional. Más allá de propósitos clientelares de carácter político, que no analizaré ahora, pero que tampoco podemos ignorar en un examen serio de esta materia, hay en su raíz un proyecto justiciero que conviene reconocer. Me parece que el factor que impulsa esta iniciativa propuesta no es tanto la pacificación del país, que no hemos logrado ni remotamente, sino la promoción de la justicia en una serie de casos en los que ésta parece haberse extraviado. Es una “amnistía de intención reparadora”.
Por supuesto, hay otras maneras en que el Estado podría y debería “desfacer los entuertos” de la injusticia social con mayor profundidad y eficacia, y evitar los que en el futuro se cometerán bajo el mismo imperio. Pero esto –que figura entre las omisiones del poder público– no obsta para reparar agravios y rescatar la justicia en favor de individuos que ciertamente la merecen y no la han obtenido.
La iniciativa indica quiénes se hallan excluidos de sus beneficios y quiénes serán sus beneficiarios. Es conveniente el explícito deslinde para serenar el ánimo de quienes podrían temer –como antes temieron– que la medida de perdón y olvido lance a la calle, con diploma de inocentes, a sujetos responsables de delitos graves o a individuos que pudieran poner en riesgo –más todavía de lo que ya lo está– la paz de la sociedad. Por ello, la amnistía no abarca a los reincidentes ni a los responsables de delitos graves o violentos.
Tampoco opera en favor de quienes deban sufrir prisión preventiva oficiosa en los términos de la desafortunada reforma al artículo 19 constitucional, que ha extendido desmesuradamente esta privación cautelar de la libertad. Hay otro punto de exclusión, que se menciona en algunos casos: que el sujeto no represente peligro para la sociedad. No es fácil establecer pronósticos de esta naturaleza, en los que reaparece el antiguo dilema: ¿derecho penal de conducta o de autor?
Ahora veamos quiénes serán los beneficiarios de la amnistía: muchas personas a las que se imputan delitos de aborto, contra la salud, robo simple o sedición, así como individuos pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas que no tuvieron pleno acceso a la justicia. Dado que la iniciativa alude a hipótesis genéricas, dentro de las cuales es preciso identificar la procedencia de la medida en cada caso específico, todos éstos deberán sujetarse a una valoración individual y puntual, cuidadosamente practicada.
Es preciso subrayar esta ponderación individual, tomando en cuenta que en muchos supuestos de amnistía la propuesta del Ejecutivo considera un complejo haz de circunstancias o condiciones que será necesario acreditar, si no se quiere –y seguramente no se quiere– que esta propuesta desemboque en decisiones en “serie”, sin adecuada motivación, una verdadera “lotería” del perdón.
Aclaremos desde ahora que la iniciativa de marras, una vez convertida en ley, sólo tendrá alcance en materia federal, puesto que se funda en atribuciones de la Federación. En tal virtud el número de beneficiarios inmediatos será muy reducido –lejano de las expectativas optimistas y apresuradas–, porque la gran mayoría de los casos a los que se refiere el proyecto quedan bajo la competencia de autoridades locales, a las que no llega, imperativamente, la ley federal. No sobra mencionar que esas autoridades, requeridas por la Federación, conservan sus facultades de aceptar o negar, y también, desde luego, acoger la orientación global de la iniciativa federal, pero adecuarla a sus propias convicciones, condiciones y decisiones internas.
Esto no será sencillo. Tropezará con obstáculos de diversa naturaleza, entre ellos algunos de carácter “ideológico” o “moral” –“religioso”, inclusive– que es fácil prever. Por todo ello tendremos, más que una ley nacional de amnistía, un ordenamiento federal que promueve, azarosamente, la adopción de medidas de este carácter en la treintena de entidades que constituyen la Federación. Estas limitaciones no restan mérito a la propuesta ni menguan su calidad como esfuerzo en favor de la justicia. En este esfuerzo corre también la intención federal de “acomodar” las determinaciones de los Estados, lanzando la propuesta de amnistía y alcanzando, a través de ella, otros objetivos más o menos evidentes.
Según el orden de aparición en la escena, el primer grupo de amnistiables está integrado por mujeres y por médicos y auxiliares de la salud a los que se impute el delito de interrupción voluntaria del embarazo (es decir, aborto) (artículo 1º, fracción I). Obviamente, es muy reducido –casi testimonial– el número de casos de aborto “federal”; mucho mayor es el de abortos “locales”. Aquí está el problema, no allá. Conocemos la distancia abismal que media entre las legislaciones del país en materia de aborto.
El segundo contingente de amnistiables está compuesto por personas a las que se imputan diversos delitos contra la salud (drogas: estupefacientes y psicotrópicos) (artículo 1, fracción II). En este conjunto forman filas tanto los vulnerables, discriminados, excluidos, discapacitados, engañados u obligados a delinquir, como los miembros de grupos étnicos en condiciones similares y los consumidores que poseyeron narcóticos en cantidad mayor a la permitida para su consumo personal e inmediato.
Me parece razonable y justiciero, en sustancia, el planteamiento de la iniciativa es este renglón. Al mismo tiempo, su valoración es sumamente compleja, puede provocar arbitrariedades (y corruptelas) y en el fondo entraña un nuevo juicio sobre situaciones personales que debieron ser consideradas en el procedimiento ya realizado y que no será fácil esclarecer en el que se lleve a cabo sobre la amnistía en cada caso individual. Lo deseable, por supuesto, es ir más allá de la propuesta de amnistía: reformar la legislación penal y sanitaria, con cuidado, reflexión y profundidad.
El tercer grupo de amnistiables está constituido por sujetos pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas “que durante su proceso no hayan accedido plenamente a la jurisdicción del Estado, por no haber sido garantizado el derecho a contar con intérpretes o defensores que tuvieran conocimiento de su lengua y cultura” (artículo 1º, fracción III). No será sencillo acreditar el “acceso pleno” a la jurisdicción del Estado (¿y a la jurisdicción indígena, en régimen de usos y costumbres? ¿qué ocurrirá en los casos sujetos a ésta? ¿los abarca la amnistía?). Cabe preguntarse, a partir de la deficiente redacción del precepto, si esa falta de acceso a la justicia se contrae solamente a la carencia de intérpretes o defensores idóneos. Por supuesto, puede haber otros supuestos en que se entorpezca o evite el acceso a la justicia.
El cuarto supuesto de amnistía corresponde a los casos de “robo simple y sin violencia, siempre que no amerite pena privativa de la libertad de más de cuatro años” (artículo 1º, fracción IV). Este supuesto es muy importante, porque un gran número de los procesos penales en curso y de las condenas emitidas se refiere a delitos patrimoniales, entre los que destaca el robo. También es relevante observar que la inmensa mayoría de esos ilícitos corresponde al fuero común, no al federal, y que por lo tanto no operarán para aquéllos los beneficios que arroje directamente la iniciativa. El destino del olvido y el perdón entrañados en la amnistía depende del éxito que tenga la gestión de los funcionarios federales para persuadir a las entidades federativas de actuar en el mismo rumbo de la ley federal.
Hay un quinto supuesto de amnistía, que también será motivo de interpretaciones encontradas, apreciaciones discutibles y soluciones diversas. En aquél reaparece el arduo tema de los delitos políticos: no sólo la sedición, expresamente mencionada por la iniciativa, sino también el grueso número de delitos motivados por consideraciones políticas. De nueva cuenta habrá que explorar en los casos particulares, indagando motivos, móviles, incitaciones, convocatorias a delinquir o resistir, y así sucesivamente.
El proceso de olvido y perdón, la amnistía de pretensión reparadora –no sólo pacificadora– está en marcha. Hay que verla con rigor y profundidad, sin precipitación ni demagogia, riesgos siempre presentes. El camino será difícil, si se quiere recorrer con seriedad. La desembocadura podrá ser bienhechora. Pero habrá que poner especial cuidado en que los perdones y los olvidos no se hagan a costa de los derechos de las víctimas. Si esto ocurriera, en vez de reparar injusticias habríamos consumado, al amparo de la ley, una nueva injusticia.