En sesiones de este año, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido una pluralidad de sentencias sobre acciones de inconstitucionalidad interpuestas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en contra de actos legislativos estatales que tienen el denominador común de establecer requisitos para acceder a un cargo público o para obtener la autorización estatal en torno al desempeño de una actividad profesional.
Las impugnaciones controvirtieron las normas votadas de las Legislaturas de Sinaloa y Veracruz para establecer como requisito inherente al desempeño de los cargos de titular de la consejería jurídica del Ejecutivo o de titular de la dirección general del Instituto Veracruzano de las Mujeres el “ser mexicano por nacimiento”; así como las normas aprobadas –respectivamente– por los Congresos de Baja California Sur, Veracruz, Sonora e Hidalgo para establecer el requisito de “no tener antecedentes penales” para obtener la licencia de agente profesional inmobiliario, de jefe de manzana y consejero municipal en el ayuntamiento, de director de un organismo municipal descentralizado en materia de agua potable y de miembro de un comité de contraloría social.
Un caso es de 2016 –el relativo a la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz–, tres datan de 2018 y dos –el requisito para dirigir el Instituto Veracruzano de las Mujeres el relativo a los integrantes de los comités de contraloría social– son del año pasado, lo que implica un trayecto en el tiempo sobre el establecimiento de este tipo de requisitos en el ámbito local, y un reconocimiento a la gestión de Luis Raúl González Pérez como Ombudsperson en la autorización que la Constitución le confiere a la CNDH para motivar el control abstracto de la constitucionalidad, cuando se estima que una norma general viola algún derecho humano.
Estos asuntos nos ayudan a colegir dos comportamientos que ocurren con cierta frecuencia en el ámbito legislativo al fijarse en la norma general las características que denoten el perfil idóneo para el desempeño de una función pública o cuya autorización para desempeñar una actividad profesional requiere la resolución favorable de la rama ejecutiva del poder público.
Por un lado, la vinculación de la persona a la comunidad nacional y el requisito de tener la nacionalidad mexicana, que en los casos impugnados se planteó por nacimiento. Y por el otro, la ausencia de un antecedente penal, que genéricamente entendemos como no haber sido objeto de una sentencia firme por la comisión de algún delito, sin la distinción básica entre las conductas culposas y las dolosas. En el primer aspecto, se acentúa el elemento de pertenencia, y en el segundo la confianza que emana de no haber incurrido en la comisión de un ilícito penal.
En sí, dos previsiones orientadas a poner en perspectiva determinadas cualidades o características de quien habrá de cumplir una función con la autorización o, aún más, con la representación del poder público en el ámbito de sus atribuciones.
Sin embargo, el legislador no disfruta de una libertad absoluta de disposición para el establecimiento de requisitos. El principio de la supremacía constitucional y de la sujeción del orden jurídico local a las disposiciones de la Ley Fundamental de la República constituye el límite fundamental a las normas que apruebe.
La Corte ha invalidado las distintas modificaciones legales aprobadas con base en un principio rector y en la salvaguarda de los derechos humanos en juego. Se trata de un principio toral: la restricción de cualquier derecho humano constitucional o convencionalmente reconocido –dispone el artículo 1º– sólo puede hacerse por la propia Constitución. Si la restricción o limitación no fue prevista por el Constituyente originario o por el órgano revisor de la Constitución, el legislador ordinario no puede establecerla; no tiene autorización para ello.
Tampoco es dable, sin incurrir en una norma discriminatoria prohibida por el propio artículo 1º, establecer distinciones adicionales a las dispuestas o previstas por la Ley Fundamental por cualquier razón que atente contra la dignidad humana y cuyo objeto se concrete en menoscabar los derechos de cualquier persona.
La Constitución establece los derechos y obligaciones para las personas nacionales de nuestro país y sólo excepcionalmente –artículo 32– distingue algunas actividades reservadas para quienes lo sean por nacimiento. Son cargos y funciones en los cuales así lo prevé expresamente la Norma Suprema: diputados y senadores; presidente de la República; ministros de la Corte, consejeros de la Judicatura Federal y magistrados electorales de la Sala Superior; ejecutivos locales; magistrados locales; comisionados del INAI, de la COFECE y del IFT; auditor superior de la Federación; fiscal general de la República; miembro de la Fuerza Armada permanente, si bien en tiempo de guerra los extranjeros pueden servir en el Ejército; personal que tripule una embarcación o aeronave con bandera mexicana, y capitán de puerto o comandante de aeródromo.
Fuera de estas restricciones, quien posea la nacionalidad mexicana por naturalización no tiene impedimento constitucional para desempeñar otras funciones públicas o que requieran la autorización del poder público.
La ausencia de “antecedentes penales” para asumir determinadas funciones se inspira en algunas previsiones constitucionales. No obstante, se trata de una simplificación que debemos rechazar. Si bien la Ley Fundamental establece claramente este tipo de limitaciones, por tratarse de conductas que vulneran la confianza necesaria para asumir encargos donde la gestión de lo público requiere conductas precedentes de honorabilidad, lo hace en un lenguaje adecuado a la cuestión en suerte.
Dice -por ejemplo- el requisito para ser ministro de la Corte “…no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal, de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena”.
Gran distancia entre el establecimiento de un requisito para acreditar un perfil de conducta apegada a la ley y la probidad, y el señalamiento de “no tener antecedentes penales” que, además, contradice la filosofía de la reinserción del sentenciado a la sociedad que contiene el artículo 18 constitucional.
Estas resoluciones de la Corte son una llamada de atención para el diseño normativo de los requisitos necesarios para asumir cargos públicos: sólo la Constitución General puede establecer restricciones al derecho de desempeñar una función pública o a la libertad de realizar alguna actividad profesional; salvo las excepciones expresas del texto constitucional, excluir a los mexicanos por naturalización de las funciones públicas es discriminatorio y conculca derechos, y más que carecer de antecedentes penales, el requisito debe construirse en torno al perfil de confianza y honorabilidad que requiere el cargo.
Son mensajes en sede judicial para el legislador.