Gran polémica ha merecido la reforma planteada por el Senador Ricardo Monreal Ávila, Coordinador del Grupo Parlamentario del MRN en el Senado, para obligar al Banco de México a adquirir los dólares que las instituciones de crédito reciban en sus funciones de intermediación financiera, y que no pudieran ser repatriados a los Estados Unidos conforme al contrato de corresponsalía que tengan suscrito con alguna institución homóloga de ese país.
Si bien la iniciativa y el dictamen que la respaldó en sus términos, fueron objeto de adecuaciones en su articulado al plantearse lo conducente en el debate senatorial, quizás con la intención de paliar las opiniones contrarias, el propio Banco de México hizo público que “a pesar de las modificaciones hechas… en las reformas aprobadas persisten los riesgos a las operaciones del Banco Central…”, que la institución había señalado al establecer su punto de vista sobre la pretensión modificatoria.
Esta cuestión, cuyo proceso legislativo ha quedado en suspenso por las múltiples expresiones de preocupación sobre sus consecuencias negativas, está vinculada al establecimiento de la racionalidad legislativa más elemental: ¿cuál es el problema existente? y ¿cuál o cuáles pueden ser las posibles soluciones? En la exploración de las respuestas apareció -también- el presunto interés de atender la situación particular que para repatriar a los EUA los dólares que capta, enfrenta una sola institución, presuntamente el Banco Azteca.
En la iniciativa aludida se aduce a la problemática de la repatriación de los dólares a la economía estadounidense, la importancia de la captación de esa divisa para la economía nacional, la conformación de la reserva internacional del Banco de México, el problema de la disposición de los dólares en efectivo y el orden jurídico aplicable a las divisas, para establecer que su objetivo general es “apoyar a las familias mexicanas, las personas mexicanas que han emigrado a Estados Unidos, a las víctimas mediante los fondos de apoyo destinados para tal fin y a la promoción del bienestar social mediante el fortalecimiento de los programas sociales federales, brindando una solución al problema del destino de los dólares en efectivo que se captan a través del sistema bancario”.
De la amplia exposición de motivos de la propuesta legislativa llama la atención un vacío: no se establecen ni se apuntan elementos para dilucidar la dimensión del problema. ¿Cuántos dólares no fueron factibles de repatriación a los EUA en los años posteriores a 2012, en que ese país dispuso diversas restricciones a las operaciones en dólares que salen y regresan a esa economía, a fin de contribuir al combate de las operaciones con recursos de procedencia ilícita? ¿Qué instituciones nacionales de crédito enfrentan ese problema? ¿Qué consecuencias acreditables ha tenido ello en la población que acude a las instituciones de crédito a adquirir pesos por los dólares que ha recibido?
La información relevante la ha aportado el Banco de México. Para conceptualizar la propuesta y su vinculación a las operaciones realizadas con moneda extranjera en efectivo, señaló que “… de enero a septiembre de 2020, las instituciones financieras realizaron 34.3 millones de operaciones con dólares en efectivo en territorio nacional a través de las cuales captaron 4,731.9 millones de dólares. De dicho monto captado, las instituciones colocaron, mediante operaciones con sus clientes, usuarios y otros intermediarios, 744 millones. Del monto captado que no lograron colocar, las instituciones exportaron al país de origen 3,886.8 millones de dólares a través de servicios de corresponsalía que contrataron con entidades del exterior… (y dichas) instituciones… lograron colocar en territorio nacional y exportaron el 98 por ciento del monto total captado; el restante 2 por ciento, que representó 102 millones de dólares, corresponde al excedente que dichas instituciones acumularon en sus bóvedas durante ese período”.
Otro dato del Banco Central es revelador sobre el presunto problema de dólares en efectivo proveniente de las personas migrantes a sus familiares: en el periodo referido, 29 mil 924 millones de dólares se transfirieron electrónicamente y se compran el tipo de cambio vigente en la fecha, y el componente en efectivo de dichas remesas es de sólo 0.67 por ciento de las mismas, ascendiendo a 200.99 millones de dólares.
Otra información relevante del Banco Central: “…la acumulación de excedentes de dólares en los últimos años ha sido marginal. Esto se debe a que la gran mayoría de las instituciones ha podido exportar a los países de origen, a través de corresponsales, las cantidades en efectivo captadas en el país. Adicionalmente, con base en la información de que dispone el Banco de México, de enero a septiembre de este año, sólo una institución de crédito ha acumulado más de 10 millones de dólares de sus existencias”.
Ya podríamos aproximarnos a una hipótesis; si no es en realidad un problema de captación de divisas de los usuarios de las instituciones de crédito, a quienes se aduce proteger, para vender los dólares que reciben como remesas o como decomiso por realizar actividades ilícitas, y si no hay un problema serio en ninguna institución bancaria por el remanente de dólares estadounidenses que captan cada año y no logran repatriar dentro del mismo a su país de origen, ¿a quién favorecerían las modificaciones planteadas?
Ya no me parece tan clara la voluntad de atender el problema de una sola institución de crédito. Podría serle útil, ¿pero con el costo de inferir consecuencias negativas generales para el Banco Central y el sistema financiero?
Retorno a la minuta remitida a la Cámara de Diputados y la contradicción sospechosa, porque en el artículo 20 se dice que las divisas “podrán ser parte de la reserva”, pero en el 20 bis se obliga al Banco Central a que “los montos que no puedan repatriarse serán comprados por el Banco de México”, al tiempo de “facultarlo” para hacer la repatriación por sí mismo. Aunque los artículos 20 ter y 20 quáter se plantean normas para evitar la adquisición de dólares cuyo origen puede hacer ilícito, el peso del riesgo se transfiere por entero al banco de bancos.
¿Quién se beneficia de modificar el esquema actual? Quien tenga dólares de origen ilícito que requiera ingresar a la economía nacional o la delincuencia más peligrosa.
El otro beneficiario a la vista es el propio Gobierno Federal. El artículo 28 constitucional estableció en 1993 la autonomía del Banco de México y le dio un límite a sus funciones y un mandato: no conceder financiamiento al gobierno por el hecho de serlo y procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda. La clave de su autonomía está en el ejercicio autónomo de sus funciones. Cuando el Congreso pretende -en uso de la facultad de legislar sobre el Banco Central- incluir en la ley no una función del Banco de México o adecuar alguna de ellas, sino fijarle el tipo y forma de operaciones que deberá realizar, está en el umbral de violar la Constitución.
El Congreso es autoridad legislativa, no monetaria ni mucho menos puede arrogarse una función que compete realizar al Banco de México. En desarrollo estricto del principio de autonomía que limita al Congreso y rige a la institución, la Junta de Gobierno del Banco está facultada para –artículo 46, fracción V– “fijar las políticas y los criterios conforme a los cuales el Banco realice sus operaciones, pudiendo determinar las características de éstas y las que por su importancia deban someterse en cada caso a su previa aprobación”.
La autonomía es constitucional y la ley debe respetarla. Asumir que la ley puede reformarse para ordenar una función en detrimento de la autonomía es incurrir en la falacia de la petición de principio. No se ha estimado factible modificar el 28 constitucional en esta materia, por lo que vulnerar la autonomía del Banco de México por esta vía da cuenta del otro beneficiario. Lamentablemente presumo que irán adelante sin temor a la acción de inconstitucionalidad.