Ante la expresión de distintos actores políticos por revisar la normatividad electoral, hay varios temas que parece importante recapitular a la luz de las decisiones de otros momentos y la evolución de la realidad política y de las instituciones. Entre otros, dos que llaman la atención por su vinculación con la necesaria asignación de recursos públicos para el cumplimiento de las funciones encomendadas son el padrón y la credencial electorales, pues contrastan con la posibilidad de inversión pública en otro instrumento dirigido al mismo universo de personas.

El padrón electoral constituye un elemento de la mayor relevancia para la celebración de comicios auténticos, libres y competidos. ¿Quiénes son las personas ciudadanas que pueden efectivamente ejercer el derecho al sufragio activo y donde se ubican para hacerlo en la geografía electoral del país?

Sin demérito de ningún otro componente, la encomienda conferida en la reforma constitucional de 1990 al entonces naciente Instituto Federal Electoral (IFE), a fin de que conformara, administrara y custodiara el padrón electoral, resolvió una de las demandas de los partidos minoritarios de la época para contar con un registro sólido y confiable que tradujera a los hechos el principio de “una persona un voto” y, aún más, que sólo la persona ciudadana incorporada oportunamente al listado nominal de electores pudiera concurrir a depositar su voto en las urnas.

Con motivo de esa reforma y la facultad conferida al IFE, se modificó la obligación ciudadana de inscribirse en los padrones electorales para sustituirla por la de “inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos”, como refiere hasta ahora la fracción I del artículo 36, con el complemento de señalar que la organización y funcionamiento de dicho Registro, así como de la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana, se prevería en la ley como un servicio de interés público en el cual el Estado y las personas ciudadanas serían corresponsables.

Por un lado se transfirieron de la Secretaría de Gobernación al IFE las atribuciones de elaborar el padrón electoral y de expedir la credencial para votar —entonces sin fotografía— y, por otro, se confió a esa dependencia federal la integración del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la llamada cédula de identidad ciudadana.

Además, con motivo de la transición implícita por el traslado de una función y el surgimiento de otra, en el artículo segundo transitorio de la reforma electoral constitucional de 1990 se dispuso que: “En tanto no se establezca el servicio del Registro Nacional Ciudadano, los ciudadanos deberán inscribirse en los padrones electorales.” Es decir, que perviviría la obligación, pero ahora ante la nueva autoridad administrativa electoral.

Una norma cuya transitoriedad se ha prolongado por más de tres décadas, aun cuando en 1992 se modificó la Ley General de Población para revisar y reestructurar las disposiciones relativas al Registro Nacional de Población y sus partes integrantes: el Registro Nacional de Ciudadanos, el Registro de Menores de Edad y el Catálogo de Extranjeros Residentes en la República Mexicana.

En las reformas constitucionales electorales de 1993, 1994 y 2007 el tema del padrón electoral no fue materia considerada, pero con las reformas de 1996 y 2014 se consolidó este instrumento como una tarea a cargo del IFE y luego del Instituto Nacional Electoral (INE). En esta última, vale señalar la superación de la otrora eventual existencia de patrones y credenciales electorales locales, con base en la asignación al INE de dos funciones que se ejercen tanto para los procesos electorales federales, como locales: la geografía electoral (diseño y determinación de distritos electorales y división del territorio en secciones electorales) y la conformación del padrón y la lista nominal de electores.

Si bien desde la reforma de 1992 se previó en la Ley General de Población (artículo 112), que la Secretaría de Gobernación proporcionaría al entonces IFE “la información del Registro Nacional de Ciudadanos que sea necesaria para la integración de los instrumentos electorales, en los términos previstos por la ley”, dicho Registro Nacional no se ha conformado y, en todo caso, la forma más práctica para integrarlo podría partir de la situación inversa no prevista en 1990, que ahora el INE proporcionara la Secretaría de Gobernación la información del padrón electoral para la conformación inicial del referido Registro.

El desarrollo institucional en la integración de los instrumentos a cargo de dos esferas distintas de competencia ocurrió en forma diferente a lo previsto por el Poder Legislativo: el nuevo Registro Federal de Electores y sus instrumentos básicos, el padrón electoral y la lista nominal de electores, se conformaron y han evolucionado como elemento esencial de nuestros procesos electorales, en tanto que el Registro Nacional de Ciudadanos permanece como una aspiración y una obligación incumplida.

En la Ley Fundamental y sus desarrollos normativos existen dos instrumentos cuya integración atiende a un mismo propósito: conocer e identificar —incluida su residencia permanente— a las personas que alcanzan la ciudadanía mexicana. Uno tiene objeto específico de espectro amplio: acreditar la ciudadanía mediante la expedición del documento emitido por el Estado a través de la Secretaría de Gobernación. Y otro tiene objeto concreto de alcance particular: el ejercicio de derechos políticos con motivo de los procesos electorales, como el voto activo, el voto pasivo y la observación de los comicios.

Pueden ser muchas y diversas las razones que ayudan a explicar y entender que existan el Padrón Electoral y el listado nominal de electores, y no exista el Registro Nacional de Ciudadanos, pero ese es el hecho. Quizás oscilan desde el sentido de confiar en el IFE y en el INE para proporcionarle la información necesaria que requiere la expedición de la credencial para votar con fotografía, hasta la socialización del documento, que se ha convertido en la forma más extendida y aceptada a fin de que las personas nos identifiquemos para casi todo efecto.

En medio se ubican las obligaciones que, a lo largo de más de tres décadas de existencia, han surgido con respecto a la salvaguarda y utilización de la información de cada persona en esa base de datos. Y, en forma relativamente más reciente, la reflexión sobre el sentido y la inversión pública de tener dos instrumentos cuyo contenido es el mismo —las personas ciudadanas— en dos ámbitos distintos de competencia.

Por otro lado, no cabe destacar el sentido y naturaleza de cada instrumento: el concepto de lo fehaciente como aspiración distinta del Registro Nacional de Ciudadanos y del Padrón Electoral, pues este último descansa -al final- en la buena fe de la declaración de quien solicita su inscripción y los elementos documentales o testimoniales que aporta.

En la revisión de la materia política-electoral que se ha dibujado, es conveniente valorar la intención de la reforma de 1990 en esta materia, lo que ha ocurrido hasta ahora, lo innecesario de dos instrumentos para lo que puede ser un mismo objetivo y la trayectoria y experiencias del IFE e INE para integrar y conformar un registro y expedir una credencial que ha probado su eficacia y aceptación. Por esa vía se superó la desconfianza de la población en que la autoridad tuviera sus datos.