En la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 2 de septiembre en curso se publicó, emblemáticamente enseguida de la iniciativa de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios de Morena, del PVEM y del PT que hace suya la iniciativa presidencial de reformas a leyes secundarias sobre la Guardia Nacional y la seguridad pública, la iniciativa de la Diputada Yolanda de la Torre, integrante del Grupo Parlamentario del PRI, que propone modificar el primer párrafo del artículo quinto transitorio del Decreto de reformas constitucionales del 26 de marzo de 2019 que estableció la Guardia Nacional.
Es una norma relevante porque forma parte del engranaje de acuerdos y compromisos políticos de la pluralidad inscritos en las modificaciones constitucionales de ese Decreto. Así, la extinción de la Policía Federal y el surgimiento de la nueva institución policial de la Federación, conceptualizada como un cuerpo civil, disciplinado y profesional, conllevó al establecimiento de un período de transición para que se estableciera y consolidara la primera fase del establecimiento de la Guardia Nacional: la autorización para que por un período de cinco años, que fenecerá el 27 de marzo de 2024, el presidente de la República pueda “disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”.
Y se aprobó con una norma complementaria de control parlamentario: “El Ejecutivo Federal incluirá un apartado sobre el uso de la facultad anterior en la presentación del informe a que se hace referencia en la fracción IV del artículo 76.” Es decir, en el informe anual que el presidente de la República debe remitir al Senado sobre las actividades de la Guardia Nacional, el cual debe ser analizado, objeto de dictamen, discusión y, en su caso, aprobación.
En la iniciativa de modificación a esta disposición transitoria se plantea que el período de cinco años en vigor para el ejercicio de esta facultad presidencial, se amplíe a nueve años, hasta el 27 de enero de 2028.
Ha escrito el Maestro Elisur Arteaga Nava sobre el desbordamiento de la naturaleza de las disposiciones transitorias, concebidas para prever situaciones que median entre la norma vigente y la norma por regir, para incluir previsiones con objeto distinto. Aquí la temporalidad rectora de la facultad conferida no implica un régimen transitorio, sino un período para su ejercicio. Se confiere una autorización, pero limitada a un plazo cierto y fatal.
¿Que parece haber gravitado detrás de esta previsión? Al menos tres aspectos: (i) el reconocimiento de que la función primordial del Estado mexicano de brindar seguridad pública a la población, no contaba con una institución policial suficiente y capaz para darle cumplimiento; (ii) el reconocimiento de que la atención de esa función en tanto se integra y consolida la fase inicial -de ahí los cinco años- de la conformación de la Guardia Nacional, sería necesario mantener la participación del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea en tareas que no les corresponden y que tienen prohibidas por disposición expresa del artículo 129 constitucional; y (iii) el establecimiento de un sustento constitucional que atendiera los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la participación de las Fuerzas Armadas en el campo de la seguridad pública, que de tiempo atrás ha sido preocupación sobre las responsabilidades en que pueden incurrir quienes lleven a cabo esas tareas.
Esta iniciativa implica problemas políticos de alta dimensión, como son las diferencias al interior del Partido Revolucionario Institucional y entre sus grupos parlamentarios en las cámaras por la modificación de un acuerdo político constitucional en ejecución, sin ponderarse la pertinencia de hacerlo a partir de la información del diagnóstico indispensable, y el apartamiento del compromiso de las dirigencias de la coalición parlamentaria formada por el PAN, el PRI y el PRD de rechazar la militarización de la seguridad pública planteada por el Ejecutivo de la Unión en sus reflexiones y propuestas de reformas al régimen legal de la Guardia Nacional, con el saldo posible de la ruptura.
Ahí está parte de lo político en el sistema de partidos y las estrategias electorales, pero los componentes para la necesaria sujeción de las Fuerzas Armadas a los mandatos constitucionales generan preocupaciones mayores.
En primer lugar, está implícito -de transitar la iniciativa en la Cámara de Diputados con la votación de la mayoría oficial y sus aliados- el reconocimiento del fracaso del Ejército en la conformación de la policía civil de la Federación. El reclutamiento, la formación, la adscripción real y la disciplina han sido y son militares. Los integrantes de la Guardia Nacional no han sido sujetos al control de confianza y menos del veinte por ciento tiene el Certificado Único Policial, probablemente el personal que se incorporó con base en la desaparición de la Policía Federal.
En segundo término y de la mano de lo anterior, la evidencia de la decisión de no dar cumplimiento a la Constitución reformada en 2019 para constituir la institución policial civil de la Federación. No parece haber un problema de eficacia en la ejecución del mandato constitucional o de evaluación sobre la dimensión de la tarea, los avances, los obstáculos y la ruta de tiempos para su cumplimiento, sino la ausencia real de voluntad y acciones para ceñir la conducta a la Norma Suprema.
En tercer sitio, la falta absoluta de actuación dentro de los parámetros del sistema interamericano de derechos humanos para que la participación castrense en el campo de la seguridad pública sea temporal (lo que quiere revisarse), extraordinaria, subordinada, regulada, fiscalizada y complementaria (lo que aspira a diluir la propuesta de dar el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional al Ejército).
En cuarto lugar, la falta de cumplimiento auténtico de informar al Senado sobre el uso que hace el Ejecutivo de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública, como puede constatarse de la lectura de los informes anuales sobre las actividades de la Guardia Nacional hasta ahora presentados.
Y en quinto sitio, la simulación de haber normado el ejercicio de la facultad en el Acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2020, donde en forma dogmática se ordena a la Fuerza Armada permanente actuar a partir de los parámetros para la protección de los derechos humanos ya referidos, pero sin regularlo realmente, y que está impugnado en la Suprema Corte.
Sólo un botón de muestra, ¿podrá acreditarse que en la operación cotidiana los elementos del Ejército y la Armada que no son integrantes de la Guardia Nacional, se encuentran subordinados a los mandos de ésta, cuando actúan en funciones de seguridad pública? Pienso que no y que, al contrario, esa relación en el funcionamiento del Ejército y de la Guardia Nacional en el campo de la seguridad pública es evidencia adicional de que esta última es -de facto- una institución militar.
En los años del lopezobradorismo el aparato público se ha militarizado. La evidencia es abundante.
En la seguridad pública se argumenta que las encuestas de opinión reflejan una alta aprobación a las Fuerzas Armadas y que la amenaza de la delincuencia de mayor peligrosidad requiere la adopción de medidas extraordinarias. Se revuelve la gimnasia con la magnesia. ¿La popularidad es fuente legítima para vulnerar la Constitución y los tratados de derechos humanos? ¿La amenaza de la delincuencia organizada es razón para dejar de formar una policía nacional civil con capacidades para hacerle frente y cumplir otras funciones de prevención del delito? Son los argumentos de la “mano dura necesaria” y de la excepción al imperio de la ley en lo formal y lo material.
El respeto y reconocimiento de la sociedad a las Fuerzas Armadas ha tenido dos fuentes que se imbricaron y renovaron: la defensa de la Revolución y sus conquistas en el ámbito político y social, y la renuncia al golpismo que ensombreció a países hermanos de América Latina durante varias décadas del siglo pasado. ¿Cuál se aspira a que sea hoy esa fuente? ¿La recuperación de la seguridad pública por encima de la Constitución, donde no se logra lo primero y se practica lo segundo? ¿La militancia en la propuesta polarizadora del Ejecutivo y la exhibición de su fuerza e influencia para diluir la competencia política democrática?
Las diferencias requieren definiciones con visión de Estado. Es imprescindible el debate público más amplio y tener presente el piso básico del auténtico respeto a los derechos humanos. Lástima que ahora la Nación lo aborde por la discordia que en la opción plural del contrapeso político produjo la manzana envenenada.