Si -amables lectora y lector- le atraía el título de esta colaboración por las consideraciones de fondo que pudieran expresarse sobre el propósito presidencial de reformar cinco leyes y expedir otra en el ámbito electoral ante el rechazo en la Cámara de Diputados a su iniciativa de modificaciones constitucionales en la materia -el llamado Plan B-, permítame precisar que sin demérito de esos razonamientos, algunos expuestos en artículos previos, ahora el análisis está referido al proceso legislativo de uno de los dos decretos planteados a la determinación del Congreso General.
Se aprobó por la mayoría oficial y sus aliados en la Cámara de Diputados y en el Senado el decreto de reformas a la Ley General de Comunicación Social y a la Ley General de Responsabilidades Administrativas para abrir a los servidores públicos la posibilidad de hacer propaganda gubernamental en contra de las limitaciones constitucionales y de promoverse sin que se entienda que utilizan recursos públicos con ese propósito político partidista o personal. Esas modificaciones se promulgaron, publicaron y entraron en vigor, al tiempo que han sido impugnadas por las minorías parlamentarias en las cámaras y por los partidos políticos de oposición mediante diversas demandas de acción de inconstitucionalidad.
Continúa en el proceso legislativo el proyecto de decreto que modifica la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), la Ley General de Partidos Políticos y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y expide la nueva Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Ha sido narrado y documentado el desaseo del proceso legislativo del decreto ya publicado y del que fue devuelto por la Cámara de Diputados al Senado el 15 de diciembre último, el mismo día en que lo recibió. No abundaré sobre ello para concentrar la atención en la última fase del proceso legislativo que aún no culmina. Hay enredo y hay pifia.
Con independencia de las especulaciones sobre el tiempo que le ha tomado al grupo parlamentario de Morena en el Senado retomar este asunto con sus aliados y darle continuidad con la celeridad inicial, sólo vale recordar que las iniciativas se presentaron la tarde del 6 de diciembre último en la Cámara de Diputados y tan sólo nueve días después ya habían ido al Senado y regresado a la cámara de origen. Sin embargo, pasarán más de 20 días del actual período de sesiones ordinarias para que la cuestión sea retomada por el Senado, y estamos hablando de un solo precepto en presunta discrepancia.
También conviene recapitular esquemáticamente el recorrido del decreto que nos ocupa: (i) la Cámara de Diputados lo remitió al Senado en términos de lo resuelto esa tarde-noche, sin realizarse análisis y dictamen en comisiones, así como con modificaciones introducidas en la presentación de reservas en el Pleno; (ii) el Senado determinó realizar diversas modificaciones a lo aprobado en primera instancia por la mayoría de las y los diputados y devolvió el decreto a la cámara de origen; (iii) esta última realiza una aparente modificación (enseguida lo preciso) a lo aprobado por la cámara revisora y lo devuelve a ésta para que decida si lo acepta o insiste en el texto de su revisión inicial; y (iv) la Cámara de Diputados aprueba incluso un acuerdo para que si el Senado no acepta las modificaciones que motivan la devolución del decreto, que en todo lo aprobado por ambas cámaras se remita al Ejecutivo para que realice observaciones -el veto- o proceda a su promulgación y publicación.
Sin contar la modalidad de las iniciativas ciudadanas o de las legislaturas de las entidades federativas, el proceso legislativo federal mexicano tiene tres actores: la cámara de origen, y debe serlo la de Diputados tratándose de contribuciones, empréstitos y reclutamiento de tropas; la cámara revisora, y el presidente de la República. Hay una norma rectora esencial con dos modalidades: los tres actores deben estar de acuerdo en el texto de las normas que se emiten, salvo el veto presidencial y la posibilidad de superarlo con la votación por mayoría calificada de dos terceras partes en ambas cámaras o la discrepancia parcial entre las cámaras con el acuerdo de remitir al Ejecutivo las partes donde coincidieron y reservar para posteriores sesiones o momentos legislativos las propuestas de artículos en los cuales mantuvieron diferencias.
Señalaba que la devolución hecha por la Cámara de Diputados al Senado el 15 de diciembre último se sustentó en una aparente modificación. La ausencia de pulcritud del trabajo realizado en las cámaras está presente en ese acto. En esa fase del proceso legislativo la única diferencia entre lo ya aprobado por ambas cámaras no resultaba en realidad una posibilidad disponible para la Cámara de Diputados. Es decir, la cámara de origen en el decreto que nos ocupa regresó, contra norma expresa de la Constitución, a un texto que ya había sido aprobado por su Pleno en una primera instancia y por la cámara revisora en el ejercicio de esa función; se trata de un texto ya aprobado por ambas cámaras. Sin embargo, la Cámara de Diputados volvió -indebida e inconstitucionalmente- sobre lo que ya no podía modificar.
Aquí se incurrió en un doble apartamiento de la Constitución: en el contenido y en el procedimiento, como es ahora evidente de la comparación de textos aprobados y lo que dispone el párrafo E del artículo 72. ¿Que prevé esta disposición constitucional? Contiene tres hipótesis para el caso en el cual la cámara revisora -en este asunto el Senado- deseche, modifique o adicione en alguna parte del decreto lo aprobado inicialmente por la cámara de origen: (a) si las modificaciones de la revisora son aprobadas por el órgano de origen la porción del caso está aprobada y corresponde la actuación al Ejecutivo para sus observaciones o su promulgación y publicación; (b) si las modificaciones de la revisora son rechazadas por la cámara de origen debe volver a la revisora para que considere las razones de la de origen y si ahora aprueba los textos, el proyecto pasa al ejercicio de las facultades del Ejecutivo (veto o promulgación y publicación); o (c) si la cámara revisora conoce y valora el rechazo de la de origen a sus modificaciones, pero insiste en los textos de la primera revisión, el proceso legislativo queda en suspenso hasta el siguiente periodo de sesiones (léase ordinario), pero la mayoría absoluta de ambas cámaras puede decidir en actuación sucesiva que todos los artículos ya aprobados por ambas se remitan al Ejecutivo para su actuación en el proceso y los artículos del disenso se examinen y voten en sesiones posteriores. Incorpórese implícitamente en estas tres hipótesis que, si la revisora no hace modificaciones a lo remitido por la cámara de origen, estos textos están aprobados por ambas.
En cualquiera de estas posibilidades hay que ubicar la modificación hecha por la Cámara de Diputados al artículo 12 de la LGIPE en el proceso legislativo del decreto pendiente del llamado Plan B, pues es la única parte que aquélla “modificó” de lo recibido del Senado -la revisora en este asunto- en la votación del 15 de diciembre de 2022.
¿Cuál fue el trayecto del artículo en cuestión? El precepto tiene actualmente dos párrafos: uno relativo a la elección del presidente de la República y otro sobre la aparición desagregada en la boleta de los partidos que compiten en coalición para que se identifique la votación específica de la ciudadanía por cada opción coligada y prevenir la transferencia o distribución de votos entre quienes conforman la coalición; es decir, el voto se cuenta para cada partido con relación al respaldo que le dan las y los electores y para la candidatura en lo relativo a la competencia por el cargo de representación popular.
El texto aprobado por la Cámara de Diputados en la noche del 6 al 7 de diciembre último modificó el párrafo 2 para suprimir las previsiones de la aparición autónoma de los partidos en la boleta en caso de coalición y la transferencia de votos entre partidos coligados por efectos del convenio suscrito, y para agregar tres cuestiones: (1) la modalidad de la candidatura común para agrupar a los partidos que la postulen en un mismo recuadro de la boleta y admitir la distribución de los votos recibidos mediante el convenio suscrito; (2) los criterios de interpretación de las normas electorales en sintonía con el artículo 14 constitucional; y (3) la restricción a la interpretación estricta de la ley electoral en materia de fiscalización, registro de candidaturas, precampañas y campañas.
Estos textos resultaron aprobados en sus términos por el Senado en la sesión del 14 al 15 de diciembre próximo pasado. En efecto, se hicieron diversas modificaciones a la minuta remitida por la Cámara de origen, pero ninguno al artículo 12 de la LGIPE, que fue aprobado sin modificaciones. Sin dejar de señalar que lo aprobado es inconstitucional porque impide identificar la voluntad del elector y la altera para sujetarla al acuerdo de los partidos que postularan una candidatura común, conforme a la primera hipótesis del párrafo E del artículo 72 constitucional, el Senado no desechó, no modificó ni adicionó lo aprobado por la Cámara de origen para el precepto en cuestión de la LGIPE. En otras palabras, se concretó el acuerdo de ambas cámaras sobre el texto reformado por la de origen y aceptado por la revisora. Ya no había materia de discusión factible por la Cámara de Diputados en la devolución que le hizo el Senado el 15 de diciembre último.
Aparecen entonces el enredo y la pifia: la Cámara de Diputados, para atender la “instrucción presidencial” sobre la supresión del supuesto de la transferencia de votos, decide eliminar el párrafo adicionado originalmente y aprobado en sus términos por el Senado. Incidió en una materia sobre la cual ya no podía ejercer la facultad de modificar; una potestad de la cual ya no disponía. Además, le autoriza al Senado a que si no está de acuerdo con la eliminación del párrafo sobre transferencia de votos entre partidos que postulen una candidatura común, que remita al Ejecutivo todo lo acordado (todo menos este párrafo que ya no debió tocar) para que éste defina si formula observaciones o si promulga y publica.
Enredo porque la Cámara de Diputados se arroga una facultad que no le da la Constitución o que para esta segunda instancia ya no tenía y pone en un aprieto al Senado: ¿convalidar la violación al proceso legislativo o rechazar la violación al artículo 72 E constitucional y afectar la totalidad del decreto de reformas legales electorales? Y pifia porque en vez de explicarle al inquilino de Palacio Nacional que en las cámaras el proceso legislativo estaba cerrado para ese párrafo y que podría vetarlo o esperar a que la Corte lo invalidara al resolver las acciones de inconstitucional que previsiblemente se interpondrían, se le hizo fácil complacerlo y “reabrir” a la deliberación y votación en el Senado lo que ya la Norma Suprema no permite.
Un episodio de error en la comedia legislativa para la mayoría oficial y para las oposiciones en el Senado. Por congruencia con el rechazo a esta reforma impuesta a la sociedad desde Palacio Nacional y por lealtad con la ciudadanía en defensa de los procesos democráticos para acceder al cargo y para ejercerlo, a las oposiciones no les es dable acompañar en nada el tránsito de este enredo entre la mayoría y sus aliados en la Cámara de Diputados y la mayoría y sus aliados en el Senado.
Votar a favor porque se rechaza la transferencia de votos en demérito de la voluntad ciudadana sería convalidar una violación constitucional al proceso legislativo, cuando ya se rechazó esa disposición en la sesión del 14 al 15 de diciembre último. Votar en contra porque se reprueba la generalidad de la reforma y se refrenda la sociedad el rechazo total a las pretensiones del presidente de la República para disminuir a las instituciones garantes de la organización, celebración y resolución de conflictos en elecciones justas, libres y competidas, también sería convalidar la violación constitucional al proceso legislativo.
En una y otra vertiente se convalidarían actuaciones sin facultades de la Cámara de Diputados y del Senado. Las oposiciones en este último tienen a su alcance la denuncia de la manipulación política del proceso legislativo, el rechazo con argumentos a convalidar el ejercicio de una facultad de la cual el Pleno ya no dispone y el voto en abstención para establecer y exponer que en su oportunidad las mayorías oficiales aprobaron un texto contrario a la libertad del sufragio de la ciudadanía y que lo rechazaron con razonamientos fundados.
Denunciar el procedimiento irregular y votar en abstención para marcar que el proceso legislativo no puede abrirse a capricho separaría a quienes disienten en un ejercicio de defensa del fondo y de la forma que la sociedad entiende.