Hay preguntas que parecen sencillas, pero que revelan la profundidad de una democracia cuando se formulan correctamente. La consulta pública de los nuevos Lineamientos Generales para la Protección de los Derechos de las Audiencias plantea una de ellas. No se trata de decidir si las audiencias deben estar protegidas. Esa respuesta es evidente. La verdadera discusión comienza después: ¿quién debe decidir hasta dónde llega esa protección y bajo qué límites puede ejercer ese poder?
La diferencia no es menor. En un Estado constitucional, proteger derechos y distribuir poder son decisiones inseparables. Cada vez que el Estado crea nuevas facultades para garantizar un derecho, redefine también el equilibrio entre autoridad y libertad. Por eso las democracias no sólo discuten el contenido de las normas, sino quién las aplicará, con qué controles y bajo qué mecanismos de responsabilidad.
Sin embargo, el debate público se ha instalado en una falsa disyuntiva entre la libertad de expresión y los derechos de las audiencias. Es una discusión engañosa porque obliga a elegir entre dos bienes que el constitucionalismo contemporáneo considera complementarios. La libertad de expresión protege tanto a quien emite una opinión como a quienes tienen derecho a recibir información plural para formar libremente sus convicciones.
Así lo ha sostenido durante décadas la Corte Interamericana de Derechos Humanos al interpretar el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La libertad de expresión posee una dimensión individual y otra colectiva, que garantiza a la sociedad el acceso a información diversa y al debate público. Los derechos de las audiencias surgen precisamente de esta segunda dimensión.
Desde esa perspectiva, difícilmente puede cuestionarse la legitimidad de medidas destinadas a distinguir información de publicidad, garantizar el derecho de rectificación, proteger a niñas, niños y adolescentes, asegurar la accesibilidad para personas con discapacidad o establecer procedimientos eficaces para atender quejas de las audiencias. Las democracias constitucionales regulan estos aspectos desde hace décadas sin que ello resulte incompatible con la libertad de expresión.
El problema no radica, por tanto, en reconocer esos derechos ni en aceptar que el Estado tiene obligaciones para hacerlos efectivos. La discusión comienza cuando esa protección supone ampliar las facultades de una autoridad encargada de interpretar conceptos abiertos cuyo alcance puede incidir directamente en el debate público.
Toda regulación exige que alguien determine qué significa “información veraz”, cuándo un dato resulta suficiente, qué constituye una opinión, cuándo un contenido carece de contexto o qué información merece una rectificación. Ninguno de esos conceptos se aplica automáticamente. Todos requieren interpretación. Y toda interpretación implica el ejercicio de poder público.
Ésa es la verdadera discusión constitucional. No consiste únicamente en decidir qué debe protegerse, sino quién adquiere la autoridad institucional para realizar esas interpretaciones y cuáles serán los límites que impedirán un ejercicio arbitrario de esa facultad.
Las constituciones democráticas fueron diseñadas precisamente para responder esa pregunta. No descansan en la confianza hacia quienes gobiernan, sino en la convicción de que todo poder necesita límites permanentes, incluso cuando persigue fines legítimos. La legitimidad de una regulación depende tanto de sus objetivos como de la arquitectura institucional que hace posible su aplicación.
En México esa discusión adquiere una relevancia particular. Durante años, la regulación de las telecomunicaciones y la radiodifusión descansó en un órgano constitucional autónomo cuya existencia respondía a una lógica muy precisa: separar la regulación técnica de la conducción política del gobierno. La autonomía del entonces IFT no era un privilegio burocrático ni una concesión a la industria; constituía una garantía institucional destinada a generar confianza en que las decisiones regulatorias no dependerían de los intereses coyunturales del poder político.
Porque en una democracia constitucional importa tanto la calidad de las reglas como la independencia del árbitro encargado de aplicarlas. Una definición normativa impecable puede convertirse en un instrumento de presión si quien la interpreta carece de la autonomía necesaria frente al poder que debe permanecer sujeto al escrutinio público.
Las democracias más consolidadas han entendido esa lógica. Canadá, el Reino Unido, Alemania, Francia o Australia cuentan con mecanismos para proteger a las audiencias y exigir responsabilidades a los medios, pero esos sistemas descansan sobre instituciones independientes, procedimientos transparentes y controles judiciales efectivos. La protección de las audiencias no depende sólo del contenido de las normas; depende también de los contrapesos que limitan el ejercicio del poder regulatorio.
La pregunta que debemos hacernos es otra: ¿estamos construyendo un modelo que fortalece simultáneamente los derechos de las audiencias y la libertad de expresión, o uno que concentra en el Estado facultades crecientes para definir los márgenes del debate público?
En materia de libertad de expresión, la respuesta exige un examen especialmente riguroso. No basta afirmar que una regulación busca combatir la desinformación o proteger a las audiencias. El Estado debe demostrar que existe un problema real, que la intervención es necesaria, que no hay una alternativa menos restrictiva y que el beneficio obtenido justifica la afectación potencial a uno de los pilares de toda democracia: la libre circulación de ideas e información.
Éste no es un estándar doctrinal ni una exigencia retórica. Es el criterio desarrollado desde hace décadas por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos para analizar cualquier medida susceptible de restringir la libertad de expresión. La razón es sencilla: cuando está en juego el debate público, el margen de actuación del Estado debe interpretarse con la máxima cautela.
Esa exigencia adquiere mayor relevancia cuando la regulación incorpora conceptos jurídicos indeterminados. Expresiones como “veracidad”, “contexto suficiente”, “tratamiento adecuado” o incluso “derechos de las audiencias” requieren necesariamente interpretación. La pregunta vuelve a ser la misma: ¿quién interpretará esos conceptos, con qué criterios y bajo qué controles?
La historia del constitucionalismo ofrece una respuesta clara. Las garantías constitucionales no fueron concebidas porque se desconfíe de las personas que ejercen el poder, sino porque ninguna autoridad debe quedar exenta de límites. Por eso la independencia del regulador no constituye un detalle administrativo; es una condición indispensable para la legitimidad del sistema.
Existe además un riesgo que merece especial atención. La censura contemporánea rara vez adopta las formas abiertas del siglo pasado. Hoy suele manifestarse de manera mucho más sutil, mediante incentivos que desalientan determinadas expresiones sin necesidad de prohibirlas de manera explícita.
La experiencia comparada identifica este fenómeno como chilling effect o efecto inhibidor. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y numerosos tribunales constitucionales han advertido que la incertidumbre regulatoria puede restringir la libertad de expresión con la misma eficacia que una prohibición directa. Cuando los límites de la actuación estatal son ambiguos, periodistas, medios y plataformas tienden a evitar riesgos. No hace falta una orden de censura; basta con que determinadas decisiones editoriales puedan derivar en procedimientos inciertos o sanciones difíciles de prever.
En esas condiciones, la autocontención sustituye gradualmente a la censura abierta. Se investigan menos asuntos sensibles, disminuye la disposición a publicar contenidos incómodos y el debate público pierde diversidad. No porque alguien haya ordenado callar, sino porque el costo potencial de hablar se vuelve demasiado alto.
No se trata de afirmar que ése será inevitablemente el efecto de los lineamientos actualmente en consulta. Se trata de advertir que el diseño institucional debe impedir que una facultad legítima termine produciendo consecuencias incompatibles con los derechos que pretende proteger.
Por ello, la discusión no debería agotarse en el contenido de los lineamientos. Debe extenderse a la arquitectura institucional desde la cual serán aplicados. Una regulación técnicamente correcta puede convertirse en un instrumento de presión si carece de controles efectivos o si la autoridad encargada de interpretarla no cuenta con la independencia necesaria frente al poder político.
La protección de los derechos de las audiencias constituye una obligación del Estado democrático. Nadie discute la necesidad de promover un entorno informativo más transparente, plural y respetuoso de los derechos de las personas. Lo que merece una discusión mucho más profunda es el diseño institucional mediante el cual pretende hacerlo.
Porque toda regulación implica una decisión sobre el ejercicio del poder. Y toda decisión sobre el poder obliga a preguntarse quién lo ejerce, con qué límites y bajo qué controles.
Ésa es, en realidad, la discusión que subyace a la consulta pública de los nuevos lineamientos. No la falsa disyuntiva entre libertad de expresión y derechos de las audiencias, sino la manera en que una democracia constitucional distribuye las facultades necesarias para proteger ambos bienes sin sacrificar ninguno de ellos.