El 12 de agosto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la Acción de Inconstitucionalidad 116/2024, promovida por 185 diputadas y diputados contra el decreto del 30 de abril de 2024 que creó el Fondo de Pensiones para el Bienestar. La decisión fue unánime. Para la Corte, el mecanismo es constitucional y la transferencia de los recursos no constituye una confiscación.
El asunto tenía dos temas de fondo. Uno, bastante evidente, era qué puede hacer el Estado con recursos que están en las cuentas individuales de los trabajadores. El otro en apariencia menos visible, pero no por ello menos importante, pues se refiere al cómo aprobó el Congreso la reforma y qué consecuencias tienen las irregularidades que ocurrieron durante el proceso legislativo.
La Corte resolvió que los recursos no reclamados de las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez pueden pasar al Fondo cuando sus titulares cumplan 70 años, si se trata del IMSS, o 75, en el caso del ISSSTE. No se necesita una resolución judicial.
El argumento central es que el trabajador no pierde la propiedad. Puede reclamar su dinero después de la transferencia y su derecho no prescribe. Lo mismo ocurre con sus beneficiarios. Si los recursos son reclamados, deben devolverse con los rendimientos correspondientes.
Hay otras salvaguardas. El Fondo debe mantener una reserva para responder a esas reclamaciones y conservar el registro individual de los recursos. El fideicomiso está a cargo del Banco de México y sujeto a reglas de administración, inversión, transparencia y rendición de cuentas.
Hasta ahí, la explicación parece sencilla: cambia quien administra el dinero, no su propietario.
Pero vale la pena realmente tratar de entender qué significa eso en la práctica. Una persona trabajadora cotizó durante años. De su salario salieron aportaciones que fueron a una cuenta individual y que, por disposición de la ley, son suyas. Llega a los 70 años (o a los 75, según el régimen) y no las reclama. Si se cumplen los demás requisitos, ese dinero sale del esquema en el que estaba y pasa al Fondo de Pensiones para el Bienestar. Todo esto puede ocurrir sin que intervenga una persona juzgadora.
La persona trabajadora sigue siendo dueña del dinero. Eso no está en discusión. Lo que cambia es lo que ocurre con esos recursos mientras no los reclame. En el Fondo se administran e invierten junto con otros y pueden servir para complementar pensiones. Hay una reserva para atender a quienes aparezcan después a reclamarlos, pero no todos los recursos transferidos permanecen necesariamente separados esperando a su propietario.
Ahí está, para mí, la parte del problema que la idea del “cambio de administrador” no alcanza a explicar. No estamos simplemente ante una cuenta que pasa de una institución financiera a otra y sigue funcionando de la misma manera. Los recursos entran a un fideicomiso que tiene una finalidad colectiva. El trabajador mantiene un derecho individual sobre ellos, pero mientras no lo ejerza, el dinero forma parte de un mecanismo que puede utilizarlo para financiar pensiones.
Por eso creo que la discusión constitucional no terminaba al descartar la confiscación. También habría que preguntarse qué tan lejos puede llegar el Estado con recursos de propiedad individual cuando el titular no ha expresado que quiere destinarlos a otra cosa.
Esto vuelve especialmente importante la notificación. La ley obliga a dar aviso y la Corte tomó esa obligación como una de las garantías del sistema. Pero estamos hablando de personas de 70 y 75 años. No es un detalle menor saber cómo se les va a localizar, qué ocurre si el aviso no llega o cómo se acredita que realmente supieron que sus recursos serían transferidos.
La diferencia importa. No reclamar dinero no significa renunciar a él. Y no contestar un aviso que quizá nunca se recibió tampoco puede convertirse, por sí mismo, en una forma de consentimiento. La propia reforma reconoce que no hay renuncia: por eso el derecho a recuperar los recursos no prescribe.
La otra mitad de la sentencia tiene que ver con el Congreso.
Quienes promovieron la acción alegaron varias irregularidades en la aprobación de la reforma. Una de ellas fue el incumplimiento de una regla bastante concreta. El Reglamento de la Cámara de Diputados establece que los proyectos de dictamen deben circularse entre quienes integran la comisión cinco días antes de la reunión en la que serán discutidos y votados. Aquí no se respetó ese plazo.
Además ocurrió algo más serio. El texto que aprobó la Comisión de Seguridad Social no coincidía con el que después apareció en la Gaceta Parlamentaria para ser discutido por el Pleno. La diferencia se detectó durante la sesión. La Mesa Directiva suspendió el procedimiento, devolvió el documento a la Comisión, ésta volvió a reunirse y votar y, después, el texto corregido regresó al pleno y fue aprobado.
La Corte consideró que estas irregularidades no eran suficientes para invalidar la reforma.
El punto de partida es razonable. No cualquier error cometido durante el procedimiento legislativo puede echar abajo una ley. Si así fuera, el trabajo parlamentario podría quedar atrapado en una cadena interminable de impugnaciones por cuestiones menores. Hay que distinguir entre una irregularidad y otra que realmente afecte las condiciones democráticas en las que se tomó la decisión.
La Corte habló, en ese sentido, de la “calidad democrática de la decisión final”.
Respecto de los cinco días, consideró que, aunque el plazo no se cumplió, hubo oportunidad de discutir y votar la reforma. Y respecto del texto publicado de manera incorrecta, estimó que el problema se corrigió cuando la Cámara lo devolvió a la Comisión y ésta realizó nuevamente el procedimiento.
Entiendo el argumento. Lo que me preocupa es hacia dónde puede llevar.
Las reglas parlamentarias existen por alguna razón. Los plazos permiten leer una iniciativa, estudiarla, discutirla con otros y decidir qué posición tomar. Saber cuál es exactamente el texto que se va a votar parece todavía más elemental. Y todo esto no sólo importa para diputadas y diputados. También importa para quienes quieren saber qué está haciendo el Congreso.
Cuando una fuerza política tiene los votos suficientes para aprobar por sí sola una reforma, esas reglas adquieren todavía más importancia. La mayoría va a ganar la votación de cualquier manera. Los procedimientos son especialmente relevantes para quienes no forman parte de ella.
Si una regla se incumple y la respuesta es que no importa demasiado porque después hubo discusión, la regla empieza a perder sentido. No desaparece formalmente, pero su cumplimiento deja de ser indispensable.
Claro que no cualquier violación al reglamento parlamentario debe invalidar una ley. Sería desproporcionado. Pero tampoco parece razonable que una garantía creada precisamente para asegurar que exista tiempo y condiciones para deliberar pueda incumplirse y luego darse por satisfecha porque, al final, hubo una votación.
Hay algo en esta sentencia que une las dos discusiones y que me parece más importante que cualquiera de ellas por separado.
Con el procedimiento legislativo, la Corte admite que una garantía puede no haberse cumplido en el momento previsto y, aun así, considerar suficiente lo que ocurrió después. Con los recursos de los trabajadores pasa algo distinto, pero el razonamiento se parece: pueden ser transferidos sin intervención judicial y la protección se considera suficiente porque el trabajador podrá reclamarlos después.
No son situaciones iguales. Pero en ambas la Corte parece bastante dispuesta a aceptar que una protección posterior compense lo que faltó antes.
Eso puede ser una señal de algo más amplio.
La Corte reconoce al Congreso un margen considerable para diseñar el sistema de seguridad social. Me parece correcto. No corresponde a los jueces decidir qué política de pensiones es mejor ni sustituir al Congreso en decisiones que le pertenecen.
El punto es otro. Una cosa es reconocer al legislador espacio para decidir y otra revisar con menos rigor los límites dentro de los cuales debe hacerlo.
Si una mayoría tiene un margen muy amplio para definir el contenido de una política y también bastante flexibilidad respecto de las reglas que debe seguir para aprobarla, el control constitucional termina siendo menos exigente. Y eso importa mucho más allá de este caso.
La Acción de Inconstitucionalidad 116/2024 habla del Fondo de Pensiones para el Bienestar, pero también empieza a decirnos algo sobre la nueva Suprema Corte. Sobre cómo entiende su relación con el Congreso, cuánto margen piensa reconocer a las mayorías y en qué momento considera necesario poner un límite.
Tener los votos da derecho a ganar una votación. No da derecho a prescindir de las reglas. Si esa diferencia se pierde, también se pierde una parte importante de lo que hace constitucional a una democracia.
El Fondo de Pensiones para el Bienestar pasó el examen de la Corte. Falta ver qué sucede fuera del expediente. Porque al final habrá trabajadores que descubran que sus recursos fueron transferidos a un fondo y que, aunque legalmente nunca dejaron de pertenecerles, tendrán que reclamarlos para recuperarlos. Y esa realidad es bastante menos sencilla que decir que sólo cambió el administrador.